遭遇“执行难”之后
湖南金健米业股份有限公司 王俊杰
[内容提要] 遭遇“执行难”之后,应该怎么办？执行机构改革是关键，我国目前的执行现状是进行执行机构改革的外在原因，执行权性质是我国执行机构改革的内在原因，那么执行机构改革的具体内容是什么？执行机构改革的发展前景如何？笔者在此作了粗浅分析。
[关键词] 执行权 执行机构改革
[正文]
引言
基于“执行难”的现实情况，思索如何对执行体制进行改革才能充分应对“执行难”，使执行变得容易，于是对执行权的性质进行分析，并以此为基础大胆构思执行体制的调整与重建。
对执行权的认识是以传统的司法权观念为基础的，当初建立的执行体制没有具体分析执行权的性质，模糊了其中行政权、司法权的区别与联系，司法权的行政化是将执行权完全纳入司法权体系的根本原因，同时这也就形成了现行的执行体制。
笔者认为：执行权虽是一种国家权力，但它与司法权、行政权有着根本区别，执行权并非一种单纯的司法权或行政权，而是集司法权（执行裁判权）、行政权（执行实施权）于一体的权力，从国外的“三权分立”机制到我国国家机关分权行使国家权力，均表明这样一个原则，权力性质不同，权力主体也应当有所不同，应根据权力的性质确定行使权力的机关。因此，执行权应分别由人民法院和专门执行机关行使，要改革统一由人民法院行使执行权的现状，人民法院不应既拥有司法权，又拥有行政权，应当将执行实施权从人民法院所拥有的权力中分离。在国外也鲜见法院同时承担执行裁判文书任务的现象。
一、我国执行现状------执行机构改革的必要性
所谓“执行难”是指被执行人难找，执行财产难寻，协助执行人难求，应执行财产难动……，这是我国的一种独特现象，当人民法院生效裁判送达当事人后，因种种原因该生效裁判规定的权利、义务内容难以实现。“执行难”现象，严重损害了国家法制体系的权威性，造成了民众对国家法治现状的“信任危机”。裁判文书成为“法律白条”，人们不禁要问，法律公正何在？法律威严何存？
究其根源，造成“执行难”的原因是多方面的，如执行权过于集中，人民法院集执行裁判权、执行实施权于一身；现实中执行机关常常受制于人、人民法院的“婆婆”太多；执行程序中缺乏公开性和透明度；当事人对执行人员具有双重身份在心理上反感；人民法院负责执行的主要是文职法官，在执行实践中特别是强制执行过程中显然力不从心……等等诸如此类的因素都是造成目前执行现状的直接原因。
目前，人民法院的执行工作采用的是“一条龙”式的工作模式，一个执行案件立案以后，一切由执行员包办，如对财产采取强制措施，对妨害执行行为的处罚，对申请执行人、被执行人和案外人异议的处理，执行款物的交付等都由执行员负责，缺乏应有的监督和制约机制，这在客观上必然导致执行权的滥用。而我国目前关于执行工作尚没有一部完整的法律，有关执行工作的具体规定均散见于诸如《民事诉讼法》等法律、法规之中，最高人民法院于一九九八年颁布了《关于执行工作若干问题的规定（试行）》，对执行工作作出了相对全面的规定，但这只是司法解释，在效力上并不及法律、法规，并不能从根本上、体制上解决问题。
因此，笔者认为要从根本上改变我国目前执行现状，首要的问题就是改革我国现有的执行机构。执行机构作为人民法院的一个职能部门，已经日益显现出它不合理的一面。因为，人民法院作为行使国家审判权的机关，只要依照法律对各种争议做出肯定或否定性评价，至于怎样落实这些评价，如何把权利落实到胜诉的一方，根本就不在其职责范围之内。同时为了保证执行独立、公正、高效，就必须改革现有的人民法院执行体系，将“平行管理”模式改为“垂直管理”模式，将执行权收归专门的执行机构行使，由此从根本上解决执行难的问题，改变“债权人流泪，债务人陶醉”的现象。
二、执行权的探讨------执行机构改革的可能性
从本质上看，执行权是利用国家权力的介入，从而实现私权权益的一种权力，它既不是完全归属于司法权，也不同于一般的行政权，其性质定位应是“相对司法权”。即：执行权是由于司法权衍生出来的，是司法权的继续，是形成完整的司法权的一部分。在执行过程中，往往伴随着各种“子争议”的发生。例如，对妨害执行行为的处罚、对申请执行人、被执行人和案外人异议的处理、执行中止、执行终结、执行和解、被执行主体的变更等等问题，这些问题的解决均依赖于司法权的行使，这部分权利归属于执行裁判权，是执行权的一部分，但执行权又并非属于完全司法权，在执行过程中，往往还有许多涉及当事人切身利益的执行措施，特别是在到强制执行时，这些执行措施是以国家强制力为后盾的一种行政权的表现，也就是说执行权是一种“相对司法权”。在此，笔者认为执行权分为执行裁判权、执行实施权，执行裁判权属于司法权的一部分，应交于人民法院行使，而执行实施权则是属于行政权的一部分，应由专门执行机构行使。
根据宪法及人民法院组织法的规定，人民法院是审判机关，行使审判权（含执行裁判权）。故审判权是唯一由人民法院行使的权力，也是人民法院唯一的权力，而执行权（主要指执行实施权）是以国家武装力量作为后盾，体现法律强制力的一项重要的行政权，故而执行权应当分权行使。而我国目前由行使审判权的法官来行使执行权的做法，与古代由行政长官掌握司法权一样，反映了我国诸权不分的法律传统。这既不利于执行工作的开展，也不符合执行工作性质的要求。
事实上，司法裁判的执行，本身就是一项行政性质浓厚的政府事务。现实中，执行权交由人民法院行使，这样易造成权利过于集中，不仅效率低，而且在机制上形成了司法腐败的温床，这与建设社会主义民主国家的要求背道而驰；人民法院是行使审判权的司法机关，其价值取向是追求司法公正，实行的是当事人主义，而执行工作其价值取向则是在执行依据生效的情况下，追求行政效率，实行的是职权主义，故而执行工作的性质也要求执行机构进行改革，要求执行中的裁判权与实施权相分离，两种权力由两个不同部门的人员来行使，这不仅克服了权力过于集中的弊端，而且会形成有效的分权制约机制。
执行机构的改革其主要内容就是执行权分权运行机制的建立，即将执行权划分为执行裁判权和执行实施权，由不同的机构和人员分别行使。行使执行裁判权即作出评价、判断是非，应当奉行中立、被动、公平的原则。而执行实施权的行使则是要求被执行人履行义务，以保护申请执行人的合法权益，应坚持积极、主动、高效的原则，非因法定事由不得停止执行程序。这不仅在理论上是可行的，而且在现实的条件下此项改革必能建立裁判、执行、监督既分离制约又协调高效的司法行政管理体制。
三、执行机构改革的具体措施
面对“执行难”各地人民法院出台了相关的措施，如在人民法院内部对现在的执行庭进行改革设立执行局；人民法院实行执行申请权登记规定；推行“执行权运行阳光工程”等等，均为“执行难”的解决提供了积极的、行之有效的具体方法，但笔者认为这些措施均不能从根本上解决问题。
基于对执行权性质的分析、认识，笔者认为当前对执行机构改革着重点应该是：在人民法院以外单设专门执行机关，将执行实施权交由单设的专门执行机关行使。该机关的性质是行政机关，直属国务院，主管全国的司法、行政执行工作，下设置一个主管司法裁判执行的司法执行局，并根据行政区划在全国建立垂直领导的执行体系，由中央财政保证其运作经费，配备专门的执行人员，从组织保障、经费支持、人员配备等各个方面对执行工作予以保证。
在进行机构改革的的同时，制定专门的《强制执行法》，对执行工作从法律的角度予以规范，对执行工作中的具体问题作出明确的规定，使执行工作真正做到有法可依，在开展此项工作时可参照各地人民法院出台的相关措施，如实行执行申请权登记规定，对当事人申请执行时实行先行登记，对暂时找不到被执行人或被执行人没有可供执行的财产的，先行登记立案，中断执行时效，同时专门执行机关可主动调查被执行人的财产情况，改变目前要求申请执行人提供被执行人的财产状况的做法，从而减轻了申请执行人举证责任，扭转了申请执行人不利的法律地位，更好地保证了申请执行人的利益，维护了法律的尊严；而且还可参照《行政处罚法》，增加对重大执行行为的听证程序，专门执行机关对于执行标的重大、采取对被执行人有重大影响的执行措施时应提前告知被执行人有要求举行听证的权利。对于当事人的听证要求，专门执行机关应及时组织听证活动，依据《强制执行法》进行公正裁决，当事人对执行行为不服应允许其向人民法院起诉，从而消除被执行人对执行行为的直接抵触情绪，积极主动配合专门执行机关履行法律义务。
四、执行机构改革可能产生的问题及解决方法
如果将上述执行机构改革方案付诸实施，就必须修改如《民法通则》、《民事诉讼法》等相关的法律、法规，这就要求将执行机构改革与《强制执行法》的制定同步进行，同时将《民法通则》、《民事诉讼法》等法律、法规的修改结合起来，建立起独立、完整的执行体系。
在执行机构进行改革，建立起专门执行机关后，人民检察院的审判监督问题怎么处理呢？《民事诉讼法》第十四条规定：“人民检察院对民事审判活动实行法律监督。”这里的“审判活动”应从广义上理解，它不仅包括人民法院解决纠纷的诉讼活动，而且还包括人民法院行使执行裁判权的法律行为。审判权不仅仅包括纠纷解决权，还包括调查权、调解权、执行裁判权等一系列与纠纷解决这个主体性权力相关联的权力，无论是主体性权力还是关联性权力，都属于人民法院依法产生的审判权能。人民法院的审判活动和行使执行裁判权的活动，统一受人民检察院的法律监督。
五、执行机构改革的前景展望及发展
执行机构改革过程中，会遇到各种各样的阻力，“执行难”说到底是法律实施过程中的问题，在执行过程中所遇到的困难正是在机构改革过程中所遇到的困难，那么为了解决“执行难”就必然会遇到这些问题。但执行机构改革的“阵痛”过后，必然是一片美好的蓝天。
当事人拿到生效的裁判书，义务方如果没有在规定的时间内履行裁判书所规定的义务，权利方则可在法定时间内向专门执行机关申请执行，专门执行机关接到申请后，了解被执行人的财产状况，按照裁判书所规定的义务予以执行；如果被执行人暂时没有可供执行的财产，则可由专门执行机关先行登记，待发现被执行人的财产后随时执行；如果案外人提出执行异议，或出现执行中止、执行和解、代位执行等情况后，经执行人员提交人民法院进行裁判，再交由专门执行机关执行；对于执行标的重大、采取涉及被执行人的人身或其他重大执行措施时，应告知当事人有要求举行听证的权利，并应当事人的要求及时、公正的举行听证会；对于强制执行行为不服，当事人可向人民法院提出行政诉讼。这样一个完整的执行过程得到实现，“执行难”问题也便迎刃而解了。
专门执行机构的发展，必然会导致执行机构的专业发展，最终结果必然是形成一个决策、执行、监督三权分立、高效运行的政府机制，整个社会形成一个良性的权力制衡架构。到那时决策公正、执行高效、监督有力，人们将有感“执行易”。
注：本文所议执行均指民事执行；
参考文献：
刘汉才《司法警察行使执行权的思考》
汤维建《检察机关应有权对民事执行程序进行法律监督》
冯琦 《解决“执行难”机构改革当先行》
游振辉《走出执行难的误区》
《中国大百科全书》法学
赵海峰“法国民事强制执行法”《欧洲法律与经济评论》
常怡“完善民事强制执行立法若干问题研究”《中国法学》
福建省开办乡镇集体矿山企业和个体采矿管理办法
福建省人大常委会
福建省开办乡镇集体矿山企业和个体采矿管理办法
福建省人大常委会
（1986年12月12日省第六届人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过）
目 录
第一章 总 则
第二章 开采范围和条件
第三章 审查批准
第四章 监督管理
第五章 法律责任
第六章 附 则
第一章 总 则
第一条 为促进我省乡镇集体和个体采矿业的发展，根据《中华人民共和国矿产资源法》（简称《矿产资源法》）第十四条规定，结合我省具体情况，制定本办法。
第二条 凡在我省境内开办乡镇集体矿山企业和个体采矿，都必须遵守《矿产资源法》和本办法。
第三条 本办法所称的矿产资源包括：金属、非金属、能源矿产和地下水。
第四条 矿产资源属于国家所有，地表或者地下的矿产资源的国家所有权，不因其所依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变。
政府保障矿产资源的合理开发利用，禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏矿产资源。
第五条 对乡镇集体矿山企业和个体采矿应积极扶持、合理规划、正确引导、加强管理。政府鼓励、指导和帮助乡镇集体矿山企业的发展；通过行政管理、指导、帮助和监督个人依法采矿。
各级人民政府及有关主管部门应当指导、帮助乡镇集体矿山企业和个体采矿不断提高技术水平、资源利用率和经济效益，加强安全生产。
地质工作单位和国营矿山企业应当按照积极支持、有偿互惠的原则向乡镇集体矿山企业和个体采矿提供地质资料和技术服务。
第六条 矿产资源的开发管理必须坚持谁开发，谁保护；谁破坏，谁赔偿（受罚）；谁污染，谁治理的原则。
第七条 开采矿产资源，必须依法申请取得采矿权，领取采矿许可证，禁止无证采矿。
国家保护合法的采矿权不受侵犯，采矿权不得买卖、租赁和用作抵押。
第八条 省地质矿产主管部门，主管全省矿产资源开采的监督管理工作。地、市、县地质矿产主管部门（即矿管部门），负责本辖区内矿产资源开采的监督管理工作。各级人民政府有关主管部门应协助地质矿产主管部门进行矿产资源开采的监督管理工作。
第二章 开采范围和条件
第九条 鼓励乡镇集体矿山企业开采下列矿产资源：
（一）未经地质勘探的矿点；
（二）经地质勘探、国家尚未规划开采的地方小型矿区；
（三）国营矿山企业矿区范围内的边缘零星矿产。
第十条 允许个体采挖零星分散的矿产资源和只能用作普遍建筑材料的砂、石、粘土以及为生活自用采挖少量矿产。
第十一条 禁止在下列范围开采矿产资源：
（一）港口、机场及国防工程设施圈定的地区以内；
（二）重要工业区、大型水利工程设施、城镇市政工程设施附近一定距离以内；
（三）铁路和重要公路两侧一定距离以内；
（四）重要河流及堤坝两侧一定距离以内；
（五）国家划定的自然保护区、风景名胜区、重要文物保护区和具有重大科学价值的地质现象、矿物保护区；
（六）国家规定不得开采矿产资源的其他地区。
第十二条 开办乡镇集体矿山企业和个体采矿应具备下列条件：
（一）乡镇集体采矿应具备：
1、有开采区范围内必要的地质矿产资源资料、矿界图件和开采方案；
2、具有与申请的开采规模相适应的资金、技术力量和设备；
3、具备必要的安全生产措施、矿产资源保护和环境保护措施。
（二）个体采矿应具备：
1、有明确的开采地点和范围；
2、有相应的安全生产、采掘技术和矿产资源保护措施。
第三章 审查批准
第十三条 开办乡镇集体矿山企业和个体采矿按下列规定办理审批：
（一）乡镇集体矿山企业，申请开采未经地质勘探的矿点，在本县（市）境内的，由县（市）人民政府审批；
开采跨县（市）的矿点，由行政公署或市人民政府审批；
开采跨地、市的矿点，由省人民政府审批。
（二）乡镇集体矿山企业，申请开采经地质勘探、国家尚未规划开采的地方小型矿区，本地、市辖区内，由行政公署或市人民政府审批；跨地、市的，由省人民政府授权的省行业主管部门审批。
（三）乡镇集体矿山企业申请开采国营矿山企业矿区范围内的边缘零星矿产，由国营矿山企业统筹安排并签署意见，报国营矿山企业上级主管部门批准。
（四）凡个人申请采挖零星分散矿产和用作普通建筑材料的沙、石、粘土矿产，经乡（镇）人民政府证明，由县（市）地质矿产主管部门审批。
（五）中外合资或中外合作的乡镇集体矿山企业，采矿审批手续参照本办法规定办理。
第十四条 凡批准开办的乡镇集体矿山企业和个体采矿，由批准机关在批准前，会同同级的地质矿产主管部门，对开采范围和矿产资源合理开发利用方案进行复核，并签署意见，在批准后由同级的地质矿产主管部门根据批准文件颁发采矿许可证。
第十五条 审批机关对办矿者的申请，自收到申请之日起，应在三十日内，作出批准或不批准的决定。
颁发采矿许可证的机关，自接到批准文件之日起，应在十五日内，办理采矿许可证。
第十六条 采矿许可证的有效期限分别为：乡镇集体矿山企业不超过五年；个体采矿不超过二年。期满后，需要延长的，应报原发证机关批准。
凡变更企业名称、开采矿种、开采方式、开采范围的，须重新办理申报手续。
第十七条 采矿许可证由省地质矿产主管部门统一印发，任何单位和个人不得擅自复制。
第十八条 领取采矿许可证应缴纳手续费，其标准由省地质矿产主管部门制定。
第十九条 乡镇集体矿山企业或个体采矿自取得采矿许可证之日起三十日内，凭采矿许可证向所在地工商行政管理机关，申请核准登记，领取营业执照，办理税务登记，方可采矿。
第四章 监督管理
第二十条 领得采矿许可证的乡镇集体矿山企业和个人应向发证机关报告开工情况，在取得采矿许可证之日起一年内不施工的，由原发证机关注销其采矿许可证和营业执照。
第二十一条 国家批准建设的矿区范围内已有的乡镇集体矿山企业或个体采矿，应当关闭或者到指定的地点开采，由矿山建设单位给予合理的补偿；也可以按照该矿山建设单位的统筹安排实行联合经营。
已开采而未办理报批手续的，应迅即补办，在本办法颁布后六个月内仍不补办报批手续的，由当地地质矿产主管部门责令停止开采。
第二十二条 乡镇集体矿山企业和个体采矿应向县（市）地质矿产主管部门缴纳矿产资源开发管理费，收费办法由省地质矿产主管部门另行制定，报省人民政府批准。
矿产资源开发管理费，用于人才培训、提供服务等方面，专款专用，不得它用。
第二十三条 乡镇集体矿山企业和个体采矿，必须遵守有关环境保护的法律规定，防止污染环境。对复土、废石、污水等应妥善处理，不得随地倾倒、排入溪流、江河、农田。同时应接受环境保护部门的监督检查，执行环保部门作出的有关规定。
第二十四条 乡镇集体矿山企业和个体采矿应遵守下列规定：
（一）采用合理开采方案、禁止乱挖滥采、浪费和破坏矿产资源，对同时采出而暂时利用不上的矿石或含有有用组分的尾矿要妥善保存；
（二）对已批准的矿界，必须严格遵守，不得越界开采；
（三）乡镇集体矿山企业必须测绘井上、井下工程对照图或露天开采工程图；
（四）开采矿产资源造成耕地、林地破坏的，应采取复垦利用、植树种草或其他利用措施，给他人生产、生活造成损失的，应当负责赔偿；
（五）开采矿产资源时，如发现有重大科学文化价值的罕见地质现象及文化古迹，应加以保护，并及时报告有关部门；
（六）必须遵守国务院颁发的《矿山安全条例》、《矿山安全监督条例》及《水土保持条例》的规定，防止工伤事故和水土流失；
（七）在关闭矿山时应负责回填矿坑，复土造田，提出矿山闭坑报告，报请审查批准。
第二十五条 乡镇集体矿山企业和个体采选的矿产品，按下列办法收购、销售：
（一）金、银、宝石、水晶等矿产品，按国务院规定由指定的单位统一收购，任何其他单位或个人不得收购；开采者不得向非指定单位销售；
（二）其他矿产品的收购和销售办法由省人民政府另行规定。
第二十六条 凡采矿中发生矿区范围的争议，由当事人协商解决，协商不成的，由所在县（市）的人民政府根据依法核定的矿区范围处理；跨县（市）的矿区范围的争议，由有关行政公署或市人民政府处理；跨地、市的矿区范围争议，由省人民政府处理。
第五章 法律责任
第二十七条 违反本办法，有下列行为之一的，视情节轻重分别予以处罚；触犯刑律的，由司法机关依法追究刑事责任：
（一）未领取采矿许可证擅自采矿的，责令停止开采，没收采出的矿产品及违法所得，并处以罚款500至5000元；
（二）越界开采者，责令退回界内开采、赔偿损失，没收越界开采的矿产品和违法所得，并处以罚款200至2000元；拒不退回界内开采，造成矿产资源严重破坏的，吊销采矿许可证，依照《刑法》第一百五十六条的规定对直接责任人员追究刑事责任；
（三）买卖、出租、转让矿产资源以及采矿权或者将采矿权用作抵押的，没收违法所得，吊销采矿许可证，并处以罚款2000至10000元；
（四）违反本办法收购和销售国家统一收购的矿产品的，没收矿产品和违法所得，并处以罚款1000至5000元；情节严重的，依照《刑法》第一百一十七条、第一百一十八条的规定，追究刑事责任；
（五）违反本办法，采取破坏性的方法开采矿产资源，造成矿产资源严重破坏的，责令赔偿损失，并处以罚款2000至4000元；情节严重的，吊销采矿许可证；
（六）盗窃、抢夺矿山企业和勘查单位的矿产品和其他财物的，破坏采矿、勘查设施的，扰乱矿山和勘查区生产秩序的，分别依照《刑法》第一百五十一条、第一百五十六条、第一百五十八条的规定追究刑事责任；情节轻微的，依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》有关规定予以
处罚；
（七）违反本办法第二十四条第四款、第七款规定的乡镇集体矿山企业处以罚款10000元以下；个体采矿处以罚款1000元以下。
第二十八条 本办法第二十七条第一款、第二款、第三款、第七款规定的行政处罚，由县（市）人民政府决定；第四款规定的行政处罚，由工商行政管理部门决定；第五款规定的行政处罚，由省地质矿产主管部门决定。
第二十九条 当事人对行政处罚决定不服的，可在收到处罚通知之日起十五日内，向人民法院起诉。逾期不起诉又不履行的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。
罚款及没收违法所得全部上交国库。
第三十条 国家工作人员必须忠于职守，依法办事，对玩忽职守，徇私舞弊的，视情节轻重给予行政处分，直至追究刑事责任。
第六章 附 则
第三十一条 本办法自1987年1月1日起施行。本省过去有关规定同时废止。
第三十二条 本办法的应用解释权属省地质矿产主管部门。
1986年12月12日
