走向公正和谐之路
─以ADR视角审视诉讼调解与人民调解的衔接
陈冲
内容提要：完善人民调解制度，加强人民调解在我国纠纷解决机制中的作用，使人民调解与诉讼制度相衔接，已成为一重要理论和实践问题。对于两调衔接，理论界和实务界目前更多关注的是微观操作层面的问题。本文从整个民事纠纷解决机制的宏观角度，借助ADR理论，审视了诉讼调解与人民调解的各自功能及关系，探讨了两调的衔接方式及程序，并着重就诉讼调解与人民调解的有效衔接形式之一司法ADR进行了论述。最后指出，必须加强诉讼外替代性纠纷解决机制（ADR）的构建，即使进入诉讼后，程序的设计也应进行适当的分流，应进行司法ADR的构建。
有社会便有纠纷，纠纷的解决是社会的内在需要。纠纷的解决有多种方式，有当事人之间的自行协商、交涉、和解，也有外力介入的调解、仲裁、行政决定直至审判。在中国传统社会，受儒家“礼治”“无讼”思想的影响，人们对一般的民事纠纷采取的解决途径更多的是调解而非诉讼。发源于革命根据地时期、成型于20世纪50年代的人民调解制度，迎合了这种历史传统，在建国后解决了大量的民间纠纷。随着市场经济的发展，传统社会的转型，人民调解出现了逐渐萎缩的趋势，被西方法学家誉为“东方之花”的人民调解制度似乎已蜕变成了“昨日黄花”。而有意思的是，在过去的20年中，当代西方社会对调解作为纠纷解决途径却表现出了空前的关注，俨然已视调解为最重要的“替代性纠纷解决方式”（ADR）。随着理论探讨的深入，尤其是在中共中央、国务院办公厅转发《最高人民法院、司法部关于进一步加强新时期人民调解工作的意见》后，完善人民调解制度，加强人民调解在我国纠纷解决机制中的作用，使人民调解与诉讼制度相衔接，已成为一重要理论和实践问题。据笔者掌握的有限资料，对于两调衔接，理论界和实务界目前更多关注的是微观操作层面的问题，如法院加强对人民调解工作的指导、提高调解人员的素质、扩大人民调解的范围、赋予人民调解协议的效力等。本文愿从整个民事纠纷解决机制的宏观角度，借助ADR理论，来审视诉讼调解与人民调解的各自功能及关系，探讨两调的衔接方式及程序。
ADR乃Alternative Dispute Resolution 的缩写，可汉译为“替代性纠纷解决方式”，也可根据其实质意义译为“审判外纠纷解决方式”或“非诉讼纠纷解决方式”，是各种诉讼外纠纷解决方式的总称。它既包括当事人自行达成的和解，也包括各种专门设立的纠纷解决机构的裁决、决定，既包括传统意义上的调解，也包括各类行政机关所作出的裁定。西方国家推行ADR，主要缘由于应对“诉讼爆炸”而引起的司法危机，但其深层次的价值和社会需求在于：“现代社会和当事人在利益、价值观、偏好和各种实际需要等方面的多元化，本质上需要多元化的纠纷解决方式，需要更多选择权”。
根据主持纠纷解决主体的不同，ADR主要可分为：（1）民间团体或组织的ADR，如各国仲裁机构的仲裁、我国的人民调解、日本的交通事故纷争处理中心、美国的邻里司法中心等；（2）国家行政机关所设或附设的ADR，如劳动争议仲裁、消费者协会调解等；（3）司法ADR（又称法院附设ADR），即虽不同于审判，但与诉讼程序相关联，或在法院主持下的纠纷解决制度。按上述分类，人民调解应当归为民间团体ADR，而诉讼调解可类归为司法ADR（我国的诉讼调解严格意义上而言，尚不能称之为司法ADR，下文将专门论及）。
一、人民调解与诉讼的各自功能及关系
从多元化的纠纷解决机制角度来审视，人民调解与诉讼最大共同点在于均是中立的第三者介入下的一种纠纷解决方式，根本目的都是保障社会秩序的良性运转。但两者间也存在明显的区别。体现在以下几点：
1、是否具备强制性不同。人民调解最大的特征是群众性和自治性，而诉讼的显著特征是国家的强制性，体现的是国家公权力对私人纠纷的干涉。
2、是否具有终局性不同。作为人民调解结果的调解协议不具备法定的强制执行力，而诉讼的裁决结果则具有最终性，即一个纠纷经过诉讼解决以后再也不可以采取其他方式来解决。
3、受案范围不同。人民调解与诉讼在纠纷解决范围方面存在诸多重合，但也有诸多不同。根据司法部《人民调解工作若干规定》第二十条的规定：“人民调解委员会调解的民间纠纷，包括发生在公民与公民之间、公民与法人和其他组织之间涉及民事权利义务争议的各种纠纷。”由此我们看出，人民调解委员会处理的民间纠纷，有相当部分如发生在家庭成员、邻里、同事、村民间的婚姻纠纷、财产纠纷、损害赔偿纠纷，与人民法院受案范围是重合的。但两者受案范围也有诸多不同。相当一部分人民调解受理纠纷，不具备诉的要件，不能纳入诉讼范围。而相当一部分技术性、专业性纠纷，则不宜纳入人民调解范围。
4、程序的便利性、纠纷解决成本存在不同。一般而言，诉讼具有的正式性和规范性，加上“程序正义”的要求，都使得诉讼程序都比较复杂、严格，甚至很繁琐，因而诉讼活动耗时、费力，成本较大。而相较而言，人民调解则没有强制性规定，比较灵活自由，强调纠纷当事人的自主性，程序上简单、快捷，省时、省心、省力。
人民调解与诉讼调解虽有诸多区别，但因两者受案范围存在诸多重合，从ADR理论角度审视，两者又存在联系。人民调解作为诸多ADR中的重要方式之一，系纠纷解决的“第一道防线”，而诉讼则是纠纷解决的“最后一道防线”。加强人民调解工作，将能有效减轻诉讼的负荷。人民调解等ADR的成功运作，将能满足多元化的社会对于纠纷解决途径和方式的多元化需求。人民调解等ADR形式为人们的协商、沟通和对话创造了良好的条件和氛围，能够使当事人通过法律的、道德的、习惯的手段，简便、迅速、高效地解决他们之间的纠纷，实现利益与效率的双赢。诉讼并非是一种完美的纠纷解决机制，而是一种高成本的纠纷解决机制。加强人民调解等ADR制度，不仅仅是形势的需要，更是一种理性的回归。
二、人民调解与诉讼的正确定位
人民调解作为我国一重要的ADR方式，如何正确定位其在多元化纠纷解决机制中的位置，使其与诉讼能有效衔接，诉讼作为最终的纠纷解决方式，如何正确看待人民调解的诉讼替代作用，使其与人民调解等ADR能正确衔接，是当前一重要理论课题。从不同的角度审视，可能会得出不同的结论。本文以为，运用ADR理论，从多元化的纠纷解决机制角度，来审视这一命题，得出的结论可能有助于从宏观角度把握这一命题，目前两者衔接上存在的困惑和问题也能迎刃而解。
人民调解的正确定位是社会矛盾纠纷的“第一道防线”，人民调解只能加强而不能削弱。要充分发挥人民调解的诉讼替代作用，使大量婚姻、家庭、侵权纠纷解决在基层，通过沟通和说服，促进人际关系的和谐，维护社会关系的稳定和融洽。人民法院应当积极发挥诉讼职能，支持和指导人民调解发挥自身职能。但人民调解的自治性、群众性等民间调解特性，决定了人民调解不是一种万能的纠纷解决方式，它不能替代仲裁、行政裁决等有效的ADR形式，更不能以牺牲、剥夺当事人诉权为代价，让人民调解成为法院诉讼的前置程序。
诉讼的正确定位是纠纷解决的“最后一道防线”，而不应成为第一道防线或唯一一道防线。首先应当承认，诉诸法院的权利对公民而言系一种宪法权利，这种权利不得以任何形式剥夺。但这并不意味着法院垄断纠纷解决，相反我们应在保障司法成为最后救济手段的同时，要让当事人知道诉讼不是唯一的解决纠纷的手段，而且也不一定是最圆满的救济手段，法院应当向当事人提供替代诉讼的纠纷解决机制的信息，并鼓励当事人利用ADR机制来解决纠纷。
目前，诉讼与人民调解等ADR在衔接上存在一些问题，其成因有制度层面上的（典型如道交法将原行之有效的行政调解程序弱化），也有操作层面上的（典型如劳动仲裁的运行现状）。人民法院在当前应按肖扬院长在全国人民调解工作座谈会上的“不缺位、不错位、不越位”的精神，支持和指导人民调解工作，使人民调解在解决社会矛盾纠纷中发挥重要作用。在衔接上应注意避免两个倾向。一是避免将人民调解作为强制性诉讼前置程序的倾向。法院立案部门在诉前向当事人提供替代诉讼的纠纷解决机制的信息，并鼓励当事人利用ADR机制来解决纠纷是必要的，但是否采用取决于当事人的合意，不能强制当事人采用。二是避免将人民调解协议效力绝对化倾向。有学者建议赋予人民调解协议强制执行力，这种建议是绝对有害的。人民法院对人民调解协议依法负有审查监督之责，在审查中应注意维护人民调解的威信，但不等于人民调解协议全盘有效，对于确存在司法解释所规定无效情形的，应当否定其效力。
三、诉讼调解与人民调解的有效衔接形式—司法ADR
司法ADR是ADR的一种形式，是在ADR的基础上发展起来的。司法ADR也称为法院附设ADR（Court Annexed ADR），是指以法院为主持机构，或者在法院的指导下，所采取的与诉讼程序不同的非诉讼纠纷解决程序。司法ADR的设置理念与ADR理念是一样的，“如果纠纷能以替代性方式在诉前得以化解，则诉讼则是多余的。如果纠纷在进入诉讼后，能以某种方式在审前得以化解，则审判则是多余的”，诉讼程序被细分为审判程序与非审判程序。司法ADR的种类有很多，但最普遍的司法ADR形式为法院附设调解制度。法院附设调解制度在英、美、德、加拿大、澳大利亚、新西兰被普遍地采纳。我国诉讼程序中也有类似的ADR形式，即诉讼调解制度。
我国的诉讼调解制度严格意义而言尚不能称之为司法ADR，它仅是区别于判决的一结案方式，尚未从程序上确定其非诉程序地位。调审合一的现状、法院的考核机制、法官的调解偏好，强制调解、以判压调、以拖促调等违反当事人合意现象的发生，曾使调解制度一时备受责难。事实上，调解制度有其存在的合理性，从法院近年来较高的调解率也可见一斑，不过应对其运行中的弊端进行合理改造。理想的模式是将调解设置为与审判程序并行的非诉程序，将传统调解向司法ADR转型。调解程序存在于一审程序的准备阶段，纠纷被提交诉讼后，可根据当事人的合意或强制进入调解程序，调解达成协议的，由人民法院制作调解书予以确认，调解不成的则进入审判程序，调解程序不能对不接受调解的当事人作出实体上的不利处理。
西方国家主持法院附设调解的主体通常有退休法官、相关行业专家或法院的辅助人员。就我国而言，大部分案件只能由审前法官或法官助理主持调解程序，但就利用社会力量主持调解程序而言，最理想的主体莫过于现有的人民调解员。人民调解员与来自社会其他阶层的人士相比，具有独特的组织优势和社会资源优势，对人民调解工作的管理和调解协议的效力认识上具有法律上的依据和保障，这是邀请其他社会人士参与诉讼调解替代工作所无法具备的。
让人民调解员参与诉讼调解，实现在法官主导下诉讼调解适度社会化，国内已有法院付诸实践，如上海长宁区法院将人民调解员任命为人民陪审员参与诉讼调解模式，还有如江苏响水法院将人民调解员聘任为特邀调解员参与诉讼调解模式，都取得了较好的经验和成果。这样做有以下几个好处：1、选聘人民调解员参与诉讼调解，实现诉讼调解的适度社会化替代，一定程度上可减轻法院民事法官的工作压力，法院可以腾出力量指定专人负责人民调解的指导工作；2、人民调解员参与诉讼调解，使人民调解员在法院接受了扎实的业务指导和锻炼，可形成对人民调解员的长期轮训新机制；3、人民调解员在司法ADR程序中参与诉讼调解，实现了人民调解诉讼替代工作与诉讼活动衔接的零距离，消除了中转环节，打破了信息交流与工作衔接的时间与空间障碍，使得人民调解工作与诉讼活动的衔接更具有操作性；4、人民调解员来自基层，熟悉社会，了解民情民意，人民调解员参与诉讼调解，更注重从社会道德标准的角度对案件进行评判，将社会公众的良心和善恶标准、是非观念融入调解过程中，能有效克服法官因职业习惯所形成的不良思维定势，使调解结果更加贴近民众，更能反映社会的价值观念和道德准则，更能为社会所接受。
在今天，人们已经充分认识到诉讼审判所能处理解决的纠纷其实是极其有限的，而且在高度专门化、技术性的诉讼程序中真正妥善的纠纷解决往往不易获得。因此，必须加强诉讼外替代性纠纷解决机制（ADR）的构建，即使进入诉讼后，程序的设计也应进行适当的分流，应进行司法ADR的构建。两调衔接，也不应仅仅局限于从微观角度探讨衔接的具体途径和方法，如能从整个多元化纠纷解决机制的角度来审视，两调衔接的视野显然将更加开阔，意义也将更为重大。
池州市安全生产事故隐患和严重违法行为举报奖励暂行办法
安徽省池州市人民政府
池州市人民政府办公室关于印发池州市安全生产事故隐患和严重违法行为举报奖励暂行办法的通知池政办
〔2009〕2号
各县、区人民政府，九华山风景区、开发区、站前区管委会，市政府各部门、各直属机构，中央、省驻池各单位：
《池州市安全生产事故隐患和严重违法行为举报奖励暂行办法》业经2008年11月26日市政府第19次常务会议研究通过，现印发给你们，请遵照执行。
二〇〇九年一月十日
池州市安全生产事故隐患和严重违法行为举报奖励暂行办法
第一条 为充分发挥社会舆论和群众监督作用，及时发现和消除生产安全事故隐患，打击严重安全生产违法行为，增强防范生产安全事故能力，切实维护人民群众生命财产安全，根据《中华人民共和国安全生产法》、国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》等规定和要求，结合本市实际，制定本暂行办法。
第二条 本暂行办法所称安全生产事故隐患，是指生产经营单位违反安全生产法律、法规、规章、标准、规程和安全生产管理制度的规定，或者因其他因素在生产经营活动中存在可能导致事故发生的物的危险状态、人的不安全行为和管理上的缺陷。
事故隐患分为一般事故隐患和重大事故隐患。一般事故隐患，是指危害和整改难度较小，发现后能够立即整改排除的隐患。重大事故隐患，是指危害和整改难度较大，应当全部或者局部停产停业，并经过一定时间整改治理方能排除的隐患，或者因外部因素影响致使生产经营单位自身难以排除的隐患。
本暂行办法所称严重违法行为，是指生产经营单位及其有关人员在生产经营活动中严重违反有关安全生产的法律、法规、规章、国家标准、行业标准和规程的行为。
第三条 市、县（区、管委会）负有安全生产监督管理职责部门和单位负责受理安全生产事故隐患和安全生产严重违法行为的举报，应设立安全生产事故隐患和严重违法行为举报电话、电子信箱，建立健全举报管理网络。
第四条 有下列情形之一的，任何单位或者个人均有权举报：
（一）生产经营单位发生生产安全事故时，事故单位或有关人员破坏、伪造事故现场，隐瞒不报或未及时如实报告的;主要负责人不立即组织抢救或在事故调查处理期间擅离职守、逃匿的；
（二）生产经营单位不具备法律法规或国家、行业标准规定的安全生产条件而进行生产经营活动的；
（三）生产经营单位被责令限期改正、停产停业整顿、关闭而逾期未改正、未停产停业整顿、未关闭，继续违法从事生产经营活动的;
（四）危险物品生产、经营、运输、储存、使用及废弃物处置经营企业未取得相应资质的；危险化学品生产、经营、储存企业未经批准，擅自设立、改建、扩建的;
（五）生产、经营、储存、使用危险物品的车间、营业场所、仓库与员工宿舍或者民宅在同一座建筑物内，危及员工、居民安全的;
（六）生产经营单位新建、改建、扩建工程项目的安全设施，未依法与主体工程同时设计、同时施工、同时投入生产和使用的；将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或相应资质的单位、个人的;
（七）生产经营单位未按规定设置安全生产管理机构或配备专兼职安全生产管理人员的；未对从业人员进行安全生产教育和培训或教育培训未合格而安排上岗作业的。矿山、建筑施工单位以及危险物品生产、经营、储存单位的主要负责人和安全生产管理人员未按规定培训考核合格的;
（八）生产经营单位未为从业人员配备符合国家或行业标准的劳动防护用品的；未经批准擅自生产特种劳动防护用品的;
（九）农用车载客，客车严重超载，货车超限超载，驾驶员酒后驾驶的；客渡船超载，渡工无证操作，恶劣天气冒险航行的;
（十）桥梁施工、人工挖孔桩施工、石方爆破作业违反操作规程的；公路施工现场无安全防护措施的；山区公路高边坡存在大型滑塌等地质灾害危险的；工棚、民工宿舍等驻地存在明显缺陷的；桥涵存在明显重大安全隐患、有可能发生垮塌的;
（十一）人员密集场所安全出口不通畅，消防通道堵塞、封闭的；消防设施未按规定配备或失效未及时更换的；建筑工程未经消防设计审核擅自施工或未经消防验收擅自投入使用的；
（十二）特种作业人员未依法经专业技术培训获取特种作业人员操作证，上岗作业的; 在用特种设备（锅炉、压力容器、压力管道、电梯、起重机械、客运索道、大型游乐设施）及场(厂)内机动车辆未办理使用登记的；使用无证制造、无证安装、无定检合格报告以及存在安全隐患的特种设备的;
（十三）建筑施工工地使用的起重机无超高和力矩限制器，吊钩无保险装置，起重钢丝绳严重磨损，断丝超标的；施工现场配电箱不符合三级配电两级保护，违反“一机、一闸、一漏、一箱”规定的；外脚手架立杆基础不平、不实、不符合设计方案要求的；架体与建筑结构拉结过稀，不设剪刀撑，不设防护栏杆，脚手架外侧未设置密目式安全网的；建设单位将拆除工程发包给没有相应资质等级施工单位的;
（十四）烟花爆竹私人小作坊擅自生产的；非法购进、储存劣质烟花爆竹的；
（十五）渔业生产不符合规定，冒险作业的;
（十六）安全评价、认证、检测、检验机构出具虚假证明、报告的;
（十七）其他可能导致重大伤亡或财产损失的安全生产事故隐患和严重违法行为的。
第五条 举报人可采用电话、信件、电子邮件等方式向所在地负有安全生产监督管理职责的部门和单位举报。
第六条 受理举报的部门和单位及其工作人员，不得泄露举报人相关信息。对实名举报的安全生产事故隐患和严重违法行为,应立即进行调查处理，并在5个工作日内给予举报人回复。
第七条 对单位、个人举报的安全生产事故隐患和严重违法行为，按照其可能造成的直接或间接损失、人员伤亡或社会影响的严重程度，由县（区、管委会）有关部门根据职责分工，及时进行初步认定、分级。经初步认定为重大事故隐患的，由县（区、管委会）有关部门报告市政府有关部门，市政府有关部门会同市安全监管部门组织专家进行确认。举报市直单位的，由市有关部门与市安全监管部门对事故隐患进行认定、分级。
第八条 本暂行办法规定的奖励对象仅适用实名举报人。
第九条 同一事项分别向两个或两个以上负有安全生产监督管理职责部门举报的，经调查核实属实的，只能获得一次奖励；同一事项多人多次被举报的, 经调查核实属实的，奖励第一举报人；对两人以上共同举报的, 经调查核实属实的，按一件举报事项进行奖励。
第十条 举报奖励标准:
（一）一般事故隐患举报奖励标准为500元至1000元;
（二）重大事故隐患举报奖励标准为1000元至3000元;
（三）违法生产、瞒报事故举报奖励标准为3000元至5000元。
第十一条 举报事项在处罚决定生效并执行完毕后的30个工作日内，由受理的负有安全生产监督管理职责的部门通知举报人办理奖金领取手续。
第十二条 市、县（区、管委会）财政部门应将安全生产举报奖励专项经费列入年度预算，由受理举报事项的负有安全生产监督管理职责的部门专款专用。
第十三条 举报人虚报、谎报安全生产事故隐患和严重违法行为的，由公安机关给予处罚，情节严重构成犯罪的，移送司法机关追究刑事责任。
第十四条 受理举报的单位和工作人员不及时核查举报事项，督促相关责任单位或责任人采取措施进行整改，造成严重后果或泄露举报人相关信息的，由纪检监察部门根据有关规定严肃查处，情节严重构成犯罪的，移送司法机关追究刑事责任。
第十五条 本暂行办法由市安全生产监督管理局负责解释。
第十六条 本暂行办法自发布之日起施行。2004年6月8日池州市人民政府办公室发布的《池州市举报安全事故隐患和安全生产违法行为奖励暂行办法》同时废止。
