河北省衡水湖湿地和鸟类自然保护区管理办法
河北省衡水市人民政府
河北省衡水湖湿地和鸟类自然保护区管理办法
衡水市人民政府令
〔2002〕第19号
《河北省衡水湖湿地和鸟类自然保护区管理办法》已经2002年4月16日衡水市人民政府第37次常务会议批准，现予发布施行。
衡水市人民政府市长 李俊渠
二○○二年五月八日
河北省衡水湖湿地和鸟类自然保护区管理办法
第一章 总则
第一条 为了加强河北省衡水湖湿地和鸟类自然保护区(以下简称自然保护区)的建设和管理，保护自然环境和自然资源，根据《国际湿地公约》、《中华人民共和国野生动物保护法》、《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国自然保护区条例》及相关法律、法规，特制定本办法。
第二条 本办法所称自然保护区，是指对衡水湖及周围的自然生态系统、野生动植物物种的天然集中分布区的陆地、陆地水体，经省政府批准划出一定面积予以特殊保护和管理的区域。
第三条 凡在自然保护区内进行农、工、牧、渔业生产和兴办其他产业，科学研究、科普观光、开发利用等活动的单位和个人，必须遵守本办法。
第四条 自然保护区的发展规划将纳入全市国民经济和社会发展计划。自然保护区本着“全面规划，积极保护，科学管理，永续利用”的指导思想和“突出湿地生态建设、资源合理利用与可持续发展相结合，多渠道筹措保护和建设资金”的原则发展；建设和管理自然保护区，要妥善处理与当地经济建设和居民生产、生活的关系。
第五条 为加强对衡水湖自然保护区的建设和管理，设置衡水湖自然保护区管理处，受市政府的委托，负责对衡水湖自然保护区的综合管理。其主要职责是：
(一）贯彻执行国家有关自然保护的法律、法规和政策；
(二)制定自然保护区的各项管理制度，统一管理自然保护区；
(三）调查自然资源并建立档案，组织环境监测，保护自然保护区内的自然环境和自然资源；
(四)组织或者协助有关部门开展自然保护区的科学研究工作；
(五)进行自然保护的宣传教育工作；
(六)在不影响保护自然保护区的自然环境和自然资源的前提下，组织开展参观、旅游等活动；
(七)法律、法规规定和市政府委托的其他工作。
建设、规划、房产、经贸、公安、交通、土地、环境保护、农业、水政、畜牧水产等有关部门在各自的职责范围内配合自然保护区管理处做好有关工作。
冀州市、桃城区政府及有关部门要配合自然保护区管理处做好有关工作。
第六条 自然保护区管理处可以接受境内外组织和个人的捐赠，用于自然保护区的建设和管理。
第七条 一切单位和个人都有保护自然保护区内自然环境和自然资源的义务，并有权对破坏、侵占自然环境、自然资源的单位和个人进行检举、控告。
第八条 对在保护、管理和建设自然保护区工作中成绩显著的单位和个人，由衡水市人民政府给予表彰和奖励。
第二章 自然保护区管理
第九条 自然保护区的范围和界线按省人民政府批准的区界予以公告。
第十条 自然保护区的性质、范围、界线的调整或变更，由河北省人民政府批准。任何单位和个人不得擅自移动自然保护区的界标。
第十一条 在自然保护区内的单位、居民和经批准进入自然保护区的人员，必须遵守国家的法律法规和自然保护区的各项规章制度，接受自然保护区管理处的管理。
第十二条 自然保护区由核心区、缓冲区和实验区三部分组成。自然保护区内保存完好的天然状态的生态系统以及野生动植物的集中分布地为核心区；核心区外围部分面积为缓冲区；缓冲区外围为实验区。
第十三条 禁止任何人进入自然保护区的核心区。因科学研究的需要必须进入核心区从事科学研究观测、调查活动的，应当事先向自然保护区管理处提交申请和活动计划，经衡水市人民政府批准方可进入。
第十四条 自然保护区管理处有权对辖区内从事与自然保护有关活动的单位和个人进行监督检查。被检查的单位应当如实汇报情况，提供必要的资料。
第十五条 自然保护区所需管理经费、建设经费等列入市财政预算。
第十六条 衡水市公安局在自然保护区设置治安分局，维护自然保护区内的社会治安秩序。
第十七条 禁止在自然保护区的缓冲区开展旅游和生产经营活动。因教学科研，需要进入自然保护区的缓冲区从事非破坏性的科学研究、教学实习和标本采集活动的，应当事先向自然保护区管理处提交申请和活动计划，经批准后方可进入。从事活动的单位和个人，应当将其活动成果的副本提交自然保护区管理处。
第十八条 在自然保护区实验区内开展参观、科普观光活动、开办科普观光景点以及畜牧水产养殖等各类项目，必须事先向自然保护区管理处提出申请，经批准后方能按照程序上报有关部门审批或实施，并在管理处验收合格后方可经营。
第十九条 在自然保护区组织参观、科普观光等活动的单位和个人，应事先向自然保护区管理处提交活动方案，按照批准的方案进行。进入自然保护区参观、科普观光的单位和个人，应服从自然保护区管理处的管理。
严禁开设不利于或者影响自然保护的参观、旅游项目。
第二十条 加强水资源、野生动植物资源和森林植被的保护，禁止在自然保护区内进行下列活动：
(一) 禁止围湖造田、围堰养殖及其它缩小湿地的行为。禁止破坏堤坝、桥闸、泵站、码头、水文、测量、环境监测等设施。未经批准不得在自然保护区内构筑建筑物；
(二） 禁止向自然保护水域或周边排放未达到排放标准或者超过规定控制总量的废水及倾倒土、垃圾、废渣等固体废弃物；
(三) 禁止滥捕、乱猎、滥捞、乱砍、滥割水生陆生野生动植物，禁止使用小网眼及利用电力、炸药、毒药捕杀鱼、鸟等野生动物，取消设置迷魂阵捕鱼。
(四) 禁止燃汽油、柴油机动船进入区内水域(经审批的执法、救生船只除外)，搞好观光区的环境卫生，避免环境污染。
第二十一条 对衡水湖水资源实行取水许可制度，实行计划用水，厉行节约用水。增加调蓄能力，实现水资源的优化配置和调度，确保城市生活用水和工业用水、兼顾农业和生态用水。对衡水湖水资源实行有偿使用，受益地区、单位和个人应按规定缴纳费用。
第二十二条 保护、开发利用衡水湖的主要水生陆生野生动植物，自然保护区域内的渔业生产经自然保护区管理处批准可定时开展，科学合理发展渔业等生产。
保护利用自然保护区的自然景观、文物古迹和历史遗址等，发展生态科普观光事业，规范旅游秩序。
第二十三条 对自然保护区内原有企业、饭店、旅游景点、旅游船只、养殖场等由自然保护区管理处会同有关部门逐一严格审查，对符合烟尘及废水排放规定标准的重新核发各类许可证，对达不到规定标准的，限期整顿治理。经治理仍达不到规定标准的，要坚决关停或迁出。
第二十四条 外国人进入自然保护区，接待单位应事先报经自然保护区管理处审批。经批准进入自然保护区的外国人，应当遵守中国有关自然保护区的法律、法规和规定。
第二十五条 在自然保护区内从事任何建设，必须符合自然保护区总体规划。自然保护区的核心区和缓冲区内不得建设任何生产设施。实验区内不得建设污染环境、破坏资源或者景观的生产经营设施。建设项目其污染物排放必须达到国家规定的排放标准，否则一律不准建设。在自然保护区周边地区建设的项目，不得损害自然保护区的环境质量。
第二十六条 因发生事故或者其它突发性事件，造成或者可能造成自然保护区污染的单位和个人，必须立即采取补救措施，及时通报可能受到危害的单位和个人，并向自然保护区管理处报告，接受调查处理。
第三章 法律责任
第二十七条 违反本办法规定，有下列行为的单位和个人，由自然保护区管理处责令其改正，并根据情节轻重处以100元以上5000元以下的罚款。
(一) 擅自移动或者破坏自然保护区界标的；
(二) 未经批准进入自然保护区或者在自然保护区内不服从管理的；
(三) 经批准在自然保护区的缓冲区从事科学研究、教学实习和标本采集的单位和个人，不向自然保护区管理机构提交活动成果副本的；
第二十八条 在自然保护区进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、挖沙等活动的单位和个人，由自然保护区管理处责令停止违法行为，限期恢复原状或者采取其他补救措施；对自然保护区造成破坏的可以处以300元以上10000元以下的罚款。情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十九条 妨碍自然保护区管理人员执行公务的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定给予处罚；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十条 违反本办法规定，造成自然保护区重大污染或者破坏事故，导致公私财产重大损失或者人身伤亡的严重后果，构成犯罪的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法追究刑事责任。
第三十一条 自然保护区执法人员在执行公务时，要严格执法，文明执法，做到依法行政；检查或者处罚时要出示省人民政府统一制发的行政执法证件，罚款使用财政部门监制的统一票据；对于有滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等违法行为，情节轻微的，由有关部门依法给予行政处分或者处罚。构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四章 附则
第三十二条 本办法由衡水市政府法制办公室负责解释。
第三十三条 本办法自2002年6月1日起施行。
对上海市电力公司查处窃电行为的若干问题法律探讨
吴忱学
【摘要】通过分析目前上海市电力公司在开展反窃电工作中的情况，对窃电处以违约金提出了自己的观点；并对窃电行为处以行政处罚的可行性进行了探讨；在查处窃电中寻求证据谈了自己的想法。将反窃电工作纳入法制化的轨道是一条必由之路。
【关键词】反窃电 违约金 行政处罚 证据
一、前言
盗窃电能一直是困扰电力正常供应和电力企业健康发展的一个突出问题。窃电行为不仅给国家和企业造成了巨大的经济损失，而且严重扰乱了正常的供电秩序，更造成了电力设施的损坏，形成重大的安全事故隐患，直接威胁着电网的安全。窃电之风的难以刹住，主要是一些单位和个人法制观念淡薄，错误地认为“窃电不算偷，窃电不犯法”；受经济利益驱动和诱惑，一些个体户、私营企业、承包或租赁经营的企业等，把窃电作为一种降低成本、牟取暴利的手段，因而千方百计、不择手段地窃电，形成了由过去个人窃电发展到现在单位窃电的现象。同时由于电能具有发、供、用同时完成和无影无踪的特点，窃电手段大多具有较强的隐蔽性，证据极易销毁或转移，尤其是对使用高技术窃电的取证难度较大，查处窃电案件不可能像查处其他盗窃案件那样“人赃俱获”，这给电力企业查处工作造成了很大的难度。
各地的供电公司对窃电行为都采取了严惩的态度，并逐步走上了法制化的道路。自江西省人大1999年颁布《江西省反窃电办法》，截至2003年，先后有6个省、市就反窃电制定了地方性的法规。上海电力公司对反窃电工作历来重视，就松江供电分公司而言，2003年全年共检查户数为47985户，查获窃电户212户，补收电量70.1万千瓦时，补收电费38.18万元及违约金98.82万元。然而，在反窃电过程中，也暴露出一些亟需完善和改进。以下是笔者对此的一些粗浅的认识。
二、对目前处理窃电行为“违约使用电费”的法律探讨
目前上海市电力公司对窃电行为的处理依据有《电力法》、《电力供应与使用条例》外，主要操作办法是《上海市电力公司供电营业细则》第八章第八十一条规定：
“本公司对查获的窃电者，除立即制止其窃电行为外，并可当场中止供电。
窃电者应按所窃电量补交电费，并承担补交电费三倍的违约使用电费。
拒绝承担窃电责任的，本公司可报请上海市电力管理部门依法处理。
窃电数额较大或情节严重的，本公司可提请司法机关依法追究刑事责任。”
根据细则，在实际的工作中，我们对窃电者补交电费同时收取了补交电费三倍的违约使用电费。实际上三倍违约使用电费有了惩罚的性质，而这种惩罚性质的违约金是否符合《合同法》的相关规定值得商榷。
“违约使用电费”是“违约金”的一种形式。根据法理我们知道：违约金是指当事人一方违反合同时应当向对方支付的一定数量的金钱或财物。根据现行合同法的规定，违约金具有以下法律特征：（1）是在合同中预先约定的（合同条款之一）。但目前现行的供用电合同中，对窃电的违约责任并没有作出明确的约定；（2）是一方违约时向对方支付的一定数额的金钱（定额损害赔偿金）；（3）是对承担赔偿责任的一种约定（不同于一般合同义务）。关于违约金的性质，一般认为，现行合同法所确立的违约金制度是不具有惩罚性的违约金制度，而基本属于赔偿性违约金制度。即使约定的违约金数额高于实际损失，也不能改变这种基本属性。因为根据《合同法》，如违约金数额过高时，违约方可请求人民法院适当予以降低。但现行的三倍违约金使用电费，则明显的带有惩罚性质，这与《合同法》的立法初衷有冲突。
窃电是一种违法行为。这在《上海市电力公司供电营业细则》第八章第八十条规定：“ 盗窃电能是违法行为”有明确的阐述。对于这种严重的违法行为，而仅处以“违约使用电费”的恢复权利性措施的民事制裁是不足以有威慑力，况且这种恢复权利性可行性尚值得商榷。我认为：窃电行为在主观上有明显的故意，严重扰乱了正常的供电秩序，其违法情节必须使违法者承担受惩罚的责任，即需要追加其承受不利法律后果的新义务。对于窃电这种违法行为，处以惩罚性措施的行政制裁或刑事制裁是恰如其分的法律制裁。
三、对窃电行为处以行政处罚的法律探讨
我们知道，所谓行政处罚，是国家行政机关对构成行政违法行为的公民，法人或者其他组织实施的行政法上的制裁。行政处罚的主体是由国家行政机关行使国家惩罚权的活动；行政处罚针对的是公民，法人或者其他组织违法行为的管理活动；行政处罚维护国家行政管理秩序的具体行政行为，其社会危害程序较犯罪低。根据行政处罚的概念和特征，我们发现若供电公司作为企业对窃电行为进行行政处罚，则存在行政处罚主体不合法的现象。
我国《电力法》第七条 ：“电力建设企业、电力生产企业、电网经营企业依法实行自主经营、自负盈亏，并接受电力管理部门的监督。”该条款明确了供电公司是一企业组织，不具有国家行政职能。目前，上海的电力管理部门是上海市经济委员会电力处。即该处具有对上海的窃电行为有行政处罚权，但由该处进行对上海地区窃电行为的处罚，几乎没有可操作性。
行政处罚原则上应当由国家行政机关行使，因为行政处罚在性质上是一项重要的国家行政权和国家制裁权。但是考虑到行政管理的实际需要和行政组织编制管理的现状，《行政处罚法》规定符合条件的非政府组织，经过行政机关的委托可以实施行政处罚。行政机关委托的组织实施行政处罚的条件是：（一）依法成立的管理公共事务的事业组织；（二）具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员；（三）对违法行为需要进行技术检查或者技术鉴定的，应当有条件组织进行相应的技术检查或者技术鉴定。目前，上海电力公司各供电分公司都具备行政机关委托的条件，每个供电分公司都成立了反窃电的班组；相关工作人员具有《用电检查证》；在用电检查工程中，有严格的程序规定。在技术鉴定方面，上海市电力公司也具有良好的条件，如在表计的鉴定，线路电能损耗鉴定方面都有一流的仪器仪表进行技术鉴定。因此，我认为，供电分公司完全符合《行政处罚法》被委托组织的条件，只要电力管理部门给予行政委托，供电公司就具备了行政处罚权，这也是目前比较具有可行性的方式。那么对打击窃电行为，保护国家资产，维护电网正常运营都具有重要的意义，也会有效地遏制窃电行为。
四、对查处窃电行为中证据的法律探讨
在查处窃电工作中，进行用电检查就是寻求窃电证据的一个重要过程。在这个过程中必须遵守法律的有关规定。如供电部门用非法的手段进行取证，那么在窃电的处理过程中势必陷入一种不利的境地。我认为：对窃电行为进行取证，是一种自主性或随意性很强的行为，往往表现为权利与权利的冲突，很容易出现违法乱纪和侵犯人权的情况。因此，在反窃电工作中依法取证是遵守法制的一种表现。在实际的用电检查中供电企业应依法配备用电检查人员。用电检查人员应当熟悉与供用电业务有关的法律、法规、政策、技术标准和供用电管理制度，并经相应的资格考试合格后，持《用电检查证》上岗工作。用电检查人员实施用电检查前应当按规定填写《用电检查工作单》，方能赴用户执行查电任务。用电检查人员进入用户的用电现场依法进行用电安全检查时，不得少于二人，并应当出示《用电检查证》。用户对用电检查人员依法履行职责，应当给予配合。只有严格按照法律程序进行用电检查，是确保查处窃电行为合法的重要前提。
在查处窃电行为中坚持实事求是，就是要从客观实际情况出发调查研究和分析问题，从而得出正确的认识和结论。用电检查人员在进行用电检查中，不能凭想当然，不能主观臆断。即使是经营特别丰富的用电检查人员，也必须深入细致的调查研究，根据现场的情况，从现场的细节中寻求窃电的证据。只有从客观实际出发，才能在许多复杂的窃电行为中寻的证据。我认为在查处窃电行为中，必须要克服先入为主和偏听偏信的心理。特别对于举报的案件，一定要克服这种心里倾向和偏见，客观全面的收集窃电证据，不能只收集或使用符合自己主观需要的证据，更不能为了所谓的“工作需要”而弄需作假，甚至是制造或使用虚假证据。
目前，我国法定的证据有物证、书证；证人证言；被害人陈述；犯罪嫌疑人、被告人陈述和辩解；鉴定结论；勘验检查笔录；视听材料等七种。我认为在反窃电工作中特别要注重物证；鉴定结论；视听材料四种证据。物证是以其内在属性、外部形态、空间方位等存在的特征证明案件事实的物体和痕迹。现在大多的窃电行为，大多都有物证可寻，如“U”字窃电，跨越表计窃电等，都有明显的物体和痕迹。鉴定结论是有鉴定资格的专业人员和机构就案件中的专门问题向司法机关提供的结论性的意见。对于私自开启表计封印的窃电行为，表计强制鉴定中心的鉴定结论是认定窃电行为的重要证据。视听材料是以录音、录像、电子计算机及其其他电磁方式记录储存的音像信息证明案件事实的证据。对于该类证据就要求用电检查人员，在查处窃电过程中，注重对视听材料的收集，如对现场录像、拍照的工作的开展。
五、结束语
上述种种，不仅要求我们的用电检查人员要具备相应的专业技术，而且也需要有一定的法律知识和法律意识，唯如此才能避免在对反窃电的处罚中处于被动。在反窃电工作的开展中，我们认识到该项工作的长期性、复杂性和艰巨性。其中，将反窃电工作纳入法制化的轨道是其重中之重。我党在十五大明确提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国方针。我们在查处窃电的过程中必须坚持“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”，开展反窃电工作中贯彻法制化，是一种将依法治国的思想理念转变成社会实践的活动。我相信，只有依法打击窃电的行为，才能真正打击窃电的歪风邪气，保护供电企业正常运营，最终在法律的框架下构建崭新的供用电秩序。
参考文献：
《合同法新论·总则》 中国政法大学出版社
《行政法与行政诉讼法》 高等教育出版社
《证据法学》 法律教育出版社
