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登记机关应当充分保障当事人的合法权利

山西　宋天明


登记机关在我国很多，主要有企业登记机关，事业单位登记机关，社会团体登记机关，民办非企业单位登记机关等，他们都属于确定主体资格性质的登记。另外还有矿产资源登记，房产所有权登记，动产、不动产抵押物登记等，属于对物的登记。比较而言，其中企业登记机关为历史最长、登记制度最完善、登记业务量最大、涉及的法规最多、最具有代表性。
我国企业登记机关是各级工商行政管理机关，国务院授权的职能之一是：核准申请人从事经营活动，确认企业法人资格，并颁发营业执照。登记机关执行的主要法律、行政法规有：《中华人民共和国个人独资企业法》、《中华人民共和国合伙企业法》、《中华人民共和国公司法》、《中华人民共和国中外合资经营企业法》、《中华人民共和国中外合作经营企业法》、《中华人民共和国外资企业法》、《中华人民共和国公司登记管理条例》、《中华人民共和国企业法人登记管理条例》、《中华人民共和国中外合资经营企业法实施条例》、《中华人民共和国合伙企业登记管理办法》、《中华人民共和国外资企业法实施细则》等。各级登记机关认真执行国家法律法规，依法行政，维护社会经济秩序起到重要的作用。同时运用登记职能促进企业改革、改制及调整产业结构也有重大贡献。但目前存在一个普遍地、没有引起足够重视的问题是：如何充分保障当事人的合法权利。
一、 民事权利是宪法赋予的，而不是登记机关恩赐的。
登记机关必须首先树立一个正确的观念：民事权利是宪法赋予的，而不是登记机关恩赐的。登记机关的职能是根据当事人从事经营活动的要求，对申请登记的事项予以确认并颁发证件。申请登记的事项（企业名称、住所、法定代表人、企业类型、经营范围、注册资本、股东及出资额、经营期限等）基本都属于当事人的权利，在不违反法律法规的原则下都应当登记确认。不是登记机关让你做什么你就做什么，不让你做什么，你就不能做什么。登记机关让你怎么做你就怎么做，不让你怎么做你就不能怎么做。登记机关的职能与行政审批机关有所不同，既不属于资源配置，也不属于条件资格认定。世界各国一般都不把登记注册行为列入行政许可。虽然我国新出台的《行政许可法》将其列入行政许可范围之内，但登记机关应当有一个清醒的认识，即：登记行为不是许可不许可的问题，只要当事人的申请要求不违反法律规定，登记机关必须依法确认。因此，登记注册事项应当由当事人确定，登记机关只具有否决权，对违法的要求、违法的申请予以否决。这就是民主法制国家的一个基本原则，对于民事权利“法无禁止即可为”。
登记机关还必须时刻有一种自我警戒的观念。因为登记机关及其工作人员每一言每一行都受行政法的严格制约。法律规定你做什么，说什么，你必须按规定的程序做，按规定的要求说。不允许不作为，也不允许违反程序作为。你对当事人的申请说“不”，必有法律法规依据。言行既出必有法律依据，这就是公权行使“法无授权不得为”的原则。
本届政府是亲民政府，特别强调以人为本。因此登记机关工作人员更应该尊重当事人的权利，更应该规范自己的执法行为，做一个真正的人民公务员。
二、 当事人的合法权利不能得到充分保障的事例
登记机关行使登记职能，很多方面忽视当事人的合法权利，甚至于限制、扼杀了当事人的合法权利。综合起来有以下几种类型：
1、任意设置前置行政审批事项
《中华人民共和国公司法》明确规定：“法律、行政法规对设立公司规定必须报经审批的，在公司登记前依法办理审批手续。”“公司的经营范围中属于法律、行政法规限制的项目，应当依法经过批准”。但登记机关在执行这一法律条款时，任意扩大范围，对任何机关、任何部门出台的前置审批一律执行。保护了违法的行政审批的设定，阻碍、抵制行政审批制度改革的进行，给违法设立行政审批机关带来不正当利益，给当事人的合法权利设置重重障碍和阻力，提高企业设立成本，恶化投资环境，降低政府工作效率。
登记机关为什么这样要求呢？分析有三方面的原因：第一、条件越复杂、要求越高、越不好办，显示权力的价值越高，可能带来的私利就越大。第二、近十年来，市场经济体制还不够完善，社会经济监管漏洞较多，因此恶性事故频繁。凡出现恶性事故必追究登记机关工作人员的责任，使得登记机关工作人员普遍存在恐惧心理，如履薄冰。因此，采取“宁左勿右”的态度，宁可多要十件决不漏掉一件。你说你的改革开放，创造优良环境，我说我的严加管理，严把准入关。出了问题，检察院拿我是问，却不管你改革开放不改革开放。检察院纪检委办案子只要粘上边儿的，都往里装，不管你主客观情况，不管是否主要因素，越是基层越倒霉。第三、舆论导向使得登记机关工作人员只有把严格条件放在首位，不可能考虑当事人的合法权利是否得到保障。卡住你，办不成，没有人追究责任。一旦疏漏，出问题就抓住不放。例如，某市工商行政管理局规定：开办洗车行必须提交“节水办”的批准文件；有限责任公司向外投资，必须提交该公司股东会决议；室内装饰装修必须提交资质证；开办汽车修理行必须提交汽车修理行业协会的批准文件；外地投资者必须提交流动人员暂住证等等。这些土规定都是法律法规以外的规定，是寻租的结果。
2、“格式文本”束缚当事人的自主权利
登记机关在实施登记注册行为时，必然会使用国家统一设定的注册登记申请书等格式文本，这是为了规范统一，是有利于当事人规范登记注册行为的。但各地登记机关除此之外还擅自设定了许许多多、各式各样的格式文本。例如：股东会决议，董事会决议，公司章程，股权传让协议，租房合同等。这些文本原本是由于很多群众不会写而设立的服务性参考文本，出自为人民群众服务的意图是好的，也是需要的。但近年来逐渐将这些服务性参考文本演变为强制性的格式文本，不符合格式文本成为否定登记的主要情况，当前因此而被否定的占到百分之八十之多。
例如：某省工商局规定公司章程中必须载明股东住所和身份证号码，不载明的不予受理。这种让你苦笑不得的要求竟能长期维持下去，真是不可想象。难道股东搬家或更换身份证还必须股东会决议修改章程不成！中国人习惯于服从，没有人向登记机关质询为什么。
某市工商局规定股东会必须称“届”，股权转让更换股东就叫“换届”。你提交的股东会决议，如果不称“第几届”股东会决议，便不予受理。如此一个高层次登记机关也会出现这样的笑话。股东会与公司同在，公司不解散股东会永远存在，股东的权力可以继承世袭，没有任期问题。所以股东会不应当称为届。有届必有期，无期不称届。正确的称法应当是：第一次股东会可称为“创立大会”或“第一次股东会”，今后的股东会应当称“某某年度股东会”（例会），或“某某年临时股东会”，“某某年第二次临时股东会”等。称“届”本身就是一个错误，已经足以反映登记机关水平之低下，更不应当以这种错误的东西强制别人套用。
公司章程是各地登记机关普遍采用的格式文本，申请人根本无需认真对待，填空白即可。如果某一企业真想认真地、慎重地制定一个好的章程，登记机关一定认为不符合要求，必定让你拿回去重新修改，直至按照他们的格式文本填写方可。多说一句不行，少说一句不行，不想要的话不写不行，想规定的内容不允许你写。执法监督机关如果不信，可到登记机关查阅档案，所有的公司章程千篇一律，不管大公司、小公司都一样。外行的领导们估计不知道这些情况，也不会想到我们国家会是这样的一个国家。公司章程本是股东共同约定的，具有自我约束力的文件，充分体现当事人的自主权力。登记机关在审查章程时只应当把握《公司法》规定的必要条款和是否含有违反其它法律规定的内容，不应当干涉股东自愿约定的其他内容。股东愿意制定的细一些，则可多写，愿意简单一些，则可少写。当前各地登记机关普遍要求公司章程要写十几章七十多条。不符合他们规定的格式文本章程，不予受理。《公司法》规定章程应当载明的事项，共十项。既没有规定必须按次序，也没有规定不能合并。例如，第四项“股东的姓名或者名称”与第六项“股东的出资方式和出资额”完全可以合并写成一条，既清楚又简洁。但登记机关死搬硬套的要求必须写成两章。《公司法》规定章程应当载明的除这十项外，还规定有一项：“股东认为需要规定的其他事项”。这里应当强调的是“股东”，是“股东认为需要规定的事项”，而不是登记机关认为应当规定的事项。登记机关的工作人员往往熟视无睹，自觉不自觉地行使其“当然主人”的角色，把当事人看作是仆人：“我说你怎么写，你就怎么写”。甚至于对当事人自己写的章程看都不愿看一眼，只要不是他们规定的格式文本，就一言以蔽之“不行！”。《公司法》规定章程应载明的第八个事项是：“公司的机构及其产生办法、职权、议事规则”。这一事项可以写得很多，是整个章程中包含内容最多、最长的一项，其基本内容《公司法》中都有规定。如果不愿意重复《公司法》已有的规定，可以以一句话来概括：“公司的机构及其产生办法、职权、议事规则按照《公司法》的有关规定执行。”这种写法应当说也是符合要求的，既简单又明确、合法，不应当否定。但现在没有一个登记机关认为这样写是可以受理、通过的。
上述所谓的格式文本既不是登记机关集体研究经批准下发执行的正式文件，又不是中国文体经典格式。绝大部分是处、科长拟定的极不正规的想当然的格式，错误百出，经不起推敲。或者将某书上刊登的参考范本拿来当作格式文本。
三、 整顿队伍，纠正观念，选拔培养高素质的公务员担任登记注册官
尊重当事人的权利与依法行政，归根结底是需要高素质的国家公务员担任登记注册官。登记注册是业务性很强的一项工作，并不是任何人都可以胜任的。登记注册官员应当具有下列素质：具有本科以上文化基础学历，且具有一定的法学基础、经济学基础和企业管理学基础。目前各级登记机关工作人员尚不具备这样的素质，当务之急是培养在职登记注册工作人员，使其把尊重当事人的权力放在整顿队伍的首要位置，其次是系统的培训法学知识，严格的考核考试，或许可亡羊补牢。
最可怕的是，当前没有一个领导人认为尊重当事人的权利是一个严肃的问题。中国百姓习惯于任人宰割，人家说不行就不行，按照人家说的改，没有一点自己的权利意识。注册登记官员的思想是，只要能找出你一点毛病，就说明我水平高。他把别人都看的没有他水平高，同时却又要求别人都是法学专家，不允许有一点错误。登记机关的图章盖得不清楚（例如营业执照、名称核准通知书），他们不以为然，别人的图章盖的有一点不清就绝对不行。他们自己核定的经营范围，错误百出、标点不分，可是要求你章程上写的不能有一点错误。审查章程不是审查实质内容，而是当起语文老师改字、改词。一份好好的材料，他给你瞎改乱画的一塌糊涂，你不按照他的改就不给你登记。这种肆意践踏当事人权利的行为屡见不鲜。不整顿队伍，不纠正观念，老百姓不会认为政府是自己的政府，不会认为改革开放有成效，不会认为治理腐败是真的。


二OO四年六月十五日


福建省人大常委会


福建省人民代表大会常务委员会关于促进生态文明建设的决定

（2010年5月27日福建省第十一届人民代表大会常务委员会第十五次会议通过）


福建省人民代表大会常务委员会关于颁布施行《福建省人民代表大会常务委员会关于促进生态文明建设的决定》的公告

　　《福建省人民代表大会常务委员会关于促进生态文明建设的决定》已由福建省第十一届人民代表大会常务委员会第十五次会议于2010年5月27日通过，现予公布，自公布之日起施行。

　　　　　　　　　　　　　　　　福建省人民代表大会常务委员会

　　　　　　　　　　　　　　　　2010年5月28日

　　

福建省人民代表大会常务委员会关于促进生态文明建设的决定　　

　　为贯彻落实党的十七大精神和国务院《关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见》，加强生态文明建设，推动海峡西岸经济区经济社会可持续发展，结合我省实际，特作如下决定：

　　一、增强生态文明建设的使命感和责任感

　　（一）提高思想认识。加强生态文明建设，是深入贯彻落实科学发展观的必然要求，是推进海峡西岸经济区经济社会可持续发展的迫切需要，是加快经济发展方式转变、增强福建发展优势和竞争力的战略选择。全省各级国家机关、社会团体、企业事业单位及其工作人员要充分认识加强生态文明建设的重要意义，进一步增强生态文明建设的使命感和责任感，树立全面、协调、可持续的发展观，加快经济发展方式转变，正确处理加快发展经济与保护生态环境、当前利益和长远利益、局部利益和全局利益的关系，推动经济社会又好又快发展。

　　（二）明确目标任务。加强生态文明建设，要认真贯彻节约资源和保护环境的基本国策，坚持开发与保护并重，充分发挥福建生态资源优势，着力构建协调发展的生态效益型经济体系、永续利用的资源保障体系、自然和谐的城镇人居环境体系、良性循环的农村生态环境体系、稳定可靠的生态安全保障体系、先进高效的管理决策体系和以生态理念为核心的生态文化体系，努力把福建建设成为山川秀美、人与自然和谐、经济社会可持续发展的生态优美之区。

　　二、加强生态文明建设的组织领导和制度建设

　　（三）加强生态文明建设的组织领导。省人民政府负责统一领导、组织、协调全省生态文明建设工作。设区的市、县（市、区）人民政府负责组织、协调、实施本行政区域生态文明建设工作。乡（镇）人民政府、城市街道办事处负责做好本地区生态文明建设具体工作。县级以上地方人民政府有关部门按照各自权限和职责做好生态文明建设的具体工作。

　　县级以上地方人民政府及其有关部门应当建立生态文明建设目标管理责任制和责任追究制，将生态文明建设工作作为各级政府目标考核以及各级领导班子和领导干部政绩考核的重要内容。

　　（四）科学编制并严格执行生态文明建设规划。省人民政府负责编制全省生态文明建设规划，并将其纳入国民经济和社会发展规划，使生态文明建设工作同经济建设和社会发展相协调。县级以上地方人民政府及其有关部门要切实抓好规划的细化和实施，制订落实行动计划。

　　（五）建立生态文明建设决策评价制度。县级以上地方人民政府及其有关部门应当建立生态文明建设决策评价制度，在进行涉及公众权益和公共利益的生态文明建设重大决策时，综合考虑生态效益、经济效益和社会效益，通过听证、论证、专家咨询等形式，听取公众意见，推进生态文明建设决策的科学化、民主化。

　　（六）建立生态文明建设指标体系。省人民政府负责制定生态文明建设指标体系。在全省指标体系的基础上，各地、各部门根据实际情况，研究制定不同层次的指标体系，用于测评考核地区或示范区生态文明建设情况。

　　三、建立和完善生态文明建设的保障机制

　　（七）加强和落实生态文明建设政策措施。县级以上地方人民政府应当制定促进生态文明建设相关政策措施，切实转变经济发展方式，全面推进节能减排，加强生态建设和保护。鼓励发展低能耗、高附加值的高新技术产业、现代生态农业、现代服务业和特色优势产业，实施清洁生产，积极发展循环经济、绿色经济、低碳经济。

　　县级以上地方人民政府及其有关部门应当按照国家产业政策的要求，认真实施国家促进环境保护的环境经济政策；在制定和实施投资计划时，应当将节约能源资源、生态建设和环境保护等生态文明建设项目列入重点投资领域，在项目布点、土地利用等方面给予重点支持。

　　（八）建立生态环境监测体系。县级以上地方人民政府及其有关部门应当建立生态环境监测系统，对本行政区域大气、水、土壤等环境要素以及海洋、森林等生态系统进行监测、预警和综合评价，为经济发展和生态环境保护决策提供依据，并通过生态环境日常监测监管，加强区域生态环境安全危机防范，提高生态环境安全突发事件处置和应对能力。

　　（九）建立健全生态补偿机制。省和设区的市人民政府应当按照政府投入为主、污染者付费、受益者补偿的原则，建立健全生态保护补偿机制。在自然保护区规范化建设、重要生态功能区保护与建设、矿产资源开发环境恢复治理、水土保护区治理、流域及海域水环境保护等方面，通过财政转移支付，资金、技术、实物补偿等方式，对生态保护区、流域上游地区和生态项目建设者提供经济补偿。鼓励探索区域合作、市场运作等生态补偿形式，推动建立生态补偿的市场化运作机制。

　　（十）加大生态文明建设投入。各级人民政府要把生态文明建设作为公共财政支出的重点，加大投入力度，运用财政贴息、投资补助、减免行政收费等手段支持生态文明建设，充分发挥公共财政在生态文明建设方面的导向作用。要拓宽投资渠道，建立健全多元化投融资体制，鼓励和支持社会资金采取多种投资形式参与生态文明建设，鼓励各类金融机构在信贷融资等方面支持生态文明建设。

　　（十一）加强科技支撑和人才培养。县级以上地方人民政府及其有关部门应当重视科技创新，安排资金用于支持有关生态文明建设的科学技术研究开发，促进科学技术研究成果向现实生产力转化。高等院校、科研机构应当加强相关领域的学科建设、人才培养和科学技术研究开发。企业应当提高自主创新能力，积极参与生态文明建设。

　　四、加强生态文明建设交流与合作

　　（十二）扩大国内外交流与合作。学习借鉴国内外节能减排、生态建设与环境保护的有益经验，积极引进国内外先进技术、设备与管理理念，有效利用国内外生态文明建设的优秀成果。鼓励外商投资高新技术、污染防治、节能和资源综合利用项目。

　　（十三）加强闽台交流与合作。各级人民政府应当充分发挥我省对台优势，积极发展同台湾地区生态文明建设方面的交流与合作。建立与台湾相关行业协会、企业和科技园区的生态产业合作机制，引进台湾节能环保等先进技术，推进新能源、新材料、生物医药、节能环保等新兴产业对接。深化闽台农业合作，发挥海峡两岸农业合作试验区、现代林业合作实验区的窗口、示范和辐射作用。进一步拓宽闽台农业、林业、环保、旅游、科研开发等领域合作，鼓励和支持台湾同胞以独资、合资、合作等形式投资生态项目，参与生态文明建设。加强两岸科技人才信息交流，创造条件吸引台湾科研机构和科技人员来闽共建生态文明。

　　五、积极引导社会公众参与生态文明建设

　　（十四）加强生态文明宣传教育。国家机关、社会团体、企业事业单位和基层自治组织，应当加强生态文明宣传教育，倡导树立生态文明观念，将生态文明的观念渗透到生产、生活各个层面，增强公众的生态忧患意识、参与意识和责任意识。幼儿园、学校应当将生态文明知识列为素质教育的重要内容，开展儿童、青少年的生态文明养成教育。通过广播、电视、报刊等新闻媒体和网络平台，广泛宣传生态文明建设重大决策、重要举措和工作成效，普及生态文明建设科普知识，让生态文明教育进社区、进农村、进企业、进学校。各类群众性创建活动应当将生态文明宣传教育作为重要内容，提高公众对生态文明建设的参与度。

　　（十五）开展生态文明建设试点、示范活动。各级人民政府应当积极组织开展生态文明建设试点、示范活动，将生态省（市、县）、环境保护模范城市等建设活动作为推进生态文明建设的重要载体和有效途径。

　　（十六）完善生态文明建设的参与和监督机制。积极引导社会公众参与生态文明建设，采用听证会、论证会和社会公示等形式，扩大公众对生态文明建设的知情权、参与权和监督权。引导公民节约资源，合理消费，养成健康、环保、文明的行为方式和生活习惯，引导企业增强社会责任感，严格遵守有关生态环境保护、循环经济和清洁生产的法律法规。鼓励和支持公民、法人和其他组织通过多种形式对生态文明建设工作进行监督，鼓励和支持新闻媒体对生态文明建设工作进行舆论监督。公民、法人和其他组织对造成环境污染和生态破坏的行为进行检举和控告的，有关部门应当及时受理并组织核查、处理。

　　六、营造良好的生态文明建设法治环境

　　（十七）坚持依法行政，公正司法。行政机关应当依法行政，严格执行有关生态文明建设的法律法规，依法查处破坏生态环境的违法行为。司法机关应当坚持公正司法，依法惩处破坏资源、污染环境的单位和个人。环境保护公益组织、基层自治组织可以依法支持因生态破坏和环境污染受到损害的当事人向人民法院提起诉讼，法律援助机构依法为环境污染受害人提供法律援助。

　　（十八）充分发挥人大常委会在生态文明建设中的职能作用。人大常委会应当根据宪法和法律赋予的职责，从生态文明建设的实践出发，加强地方立法，充分发挥立法在生态文明建设中的引导和规范作用，为创建资源节约型、环境友好型社会提供制度保障；充分发挥人大代表在生态文明建设中的作用，督促有关部门认真办理代表提出的关于生态文明建设的意见和建议；依法行使好重大事项决定权，对生态文明建设中的重大问题、人民群众普遍关注的重点问题适时作出决议决定；加强对生态文明建设工作的监督检查，通过开展执法检查、听取专项工作报告等活动，促进有关生态文明建设的各项法律法规、决议决定在本行政区域的有效实施。