您的位置: 首页 » 法律资料网 » 法律法规 »

构建民事行政检察化解社会矛盾长效机制的思考

魏京宁 赖兴平


　　随着社会的发展，法治的进步，人们运用法律途径来保护自身权利的意识越来越强，法律所要面对的问题也越来越多。而面对诸多民事行政案件中，民事行政检察部分则是一个更新最快、扩张最大、情况最复杂的一个司法领域，这也意味着民行检察部门服务发展、保障民生、维护稳定、促进和谐的任务也最为繁重艰巨。去年年底，在全国政法工作会议上周永康同志提出了要深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法三项重点工作。可见，深入推进社会矛盾化解工作，是当前和今后一个时期民行检察工作的重中之重。如何找准切入点、结合点，着力发挥民行检察化解社会矛盾的职能作用是一项重要课题。笔者结合基层工作实践及民行检察职能，试从当前民事行政诉讼引发社会矛盾的现状分析，提出构建民事行政检察化解社会矛盾的长效机制。
　　一、当前民事行政诉讼引发社会矛盾的现状
　　2007年以来，我院民行检察部门共接访来访群众300多场次，受理民事行政申诉案件12件，立案12件，其中建议提请抗诉2件。从接访及受理立案总的情况看，社会矛盾主要体现在群众对司法裁判结果不服、案件执行难等权益类、民生类诉求居多。具体而言，主要包括三个类型：
　　（一）、涉及民生利益受损引发矛盾。这类矛盾主要表现在三个方面：一是矛盾主体多元化，客体多样化。矛盾主体由公民个人扩大到法人、行政管理部门等。社会矛盾纠纷由过去简单的人身财产权益矛盾，更多地转向企事业改制、征地拆迁、工资改革、社会保障、医患关系等矛盾；二是矛盾涉及全局性和公共利益。如土地征收、房屋拆迁等过程中，部分群众因不满意拆迁补偿引发的纠纷；三是因利益保护机制不完善引发矛盾。比如市场交易、合同履行、利益分配、债权债务等造成的矛盾。
　　（二）、执法行为过失引发矛盾。一是行政简单化和官僚主义。如一些行政决策者执行决策时没有考虑民主参与机制和相应的利益协调、对话机制，引发群众对立和矛盾；新官不理旧事，作风浮夸，伤害群众感情，损害群众利益。二是行政执法人员素质、能力不高，造成行政不作为、乱作为，执法不严、不公、不廉等问题引发的矛盾时有发生。如乱收费、乱摊派、乱处罚、滥用强制权。三是因司法不公或司法腐败而导致的矛盾纠纷。有的地方对群众反映的问题推诿扯皮，对出现的矛盾纠纷协调不力，处理得不够及时、公正和彻底，引起了一些群众的不满。
　　（三）、群众思想误区引发矛盾。部分群众因在短期内难以寻求到对其权益的保护，就产生了“信上不信下” “信闹不信理” “信访不信法”等过激思想，这类人诉求长期得不到满足，或不满意于正常法律途径的救济，就聚集上访，向司法机关施压，来满足其诉求。甚至一些矛盾还被别有用心的人利用、煽动，他们以“为民请命”形式进行参与，成为群体司法诉求扩大化的鼓动者。
　　二、民事行政检察工作化解社会矛盾的主要方式 
　　一是法律监督。主要指检察机关通过民事行政检察抗诉与再审检察建议两种方式监督审判机关对民事行政诉讼案件公正处理，维护司法公正，以正确处理社会矛盾。随着市场经济的发展，化解社会矛盾的方式已经逐渐由过去民间调解、行政调处为主演变成以司法裁判为主。当大量的社会矛盾纠纷以民事诉讼的形式进入司法领域，解决诉求难的问题就显得十分突出。从目前司法实践看，一方面，法院成为了社会矛盾的一个“消化器”， 另一方面，法院判决让利益重新调整，调整过程的不合理不合法，又可能引发新的矛盾和纠纷，因此，民行检察部门就需要履行职责对这种情况予以纠正。抗诉是民事行政检察在调处人民内部矛盾中履行法律监督的重要方式，其作用是履行审判监督程序，对于生效的民事、经济、行政案件进行再审。检察建议是对抗诉方式的重要补充，二者的目的均是纠正错误的生效裁判，保护当事人的合法权益，维护司法公正。
　　二是和解息诉。主要是指做好不服法院正确裁判案件当事人的和解息诉工作，妥善化解社会矛盾，消除不安定因素。虽然民行检察的基本工作方式表现为抗诉，但对大量申诉案件而言，维护正确的法院判决、裁定仍然是必不可少的工作。和解息诉是本着自愿、合法的原则，通过对当事人进行相关法律的解释、对抗情绪的疏导，促成矛盾双方自愿协商解决纠纷。和解息诉为主的工作方式可以避免以刚性提抗等方式导致的处理时间长、效率低、社会效果差等弊端，是化解矛盾纠纷首要而合理的选择。
　　三、构建民事行政检察化解社会矛盾的长效机制
　　民行检察部门受理的民行申诉案件，绝大多数并不符合抗诉条件或发检察建议的条件，一些当事人的申诉请求无法得到支持，而这些申诉案件又普遍存在不稳定因素，如果处理不好极易造成矛盾激化。因此，民行检察部门必须不断完善工作方式、创新工作机制，建立化解社会矛盾纠纷体系，才能从源头上真正化解社会矛盾。
　　（一）、与时俱进，建立非诉讼渠道化解社会矛盾机制。非诉讼渠道化解社会矛盾机制是对诉讼机制的补救和补充。相对而言，此渠道具有便捷、经济等优势，且减少纠纷各方之间的对抗性，增加和解机会，实现当事人之间的双赢互利，起到良好的社会效果。非诉讼渠道化解社会矛盾机制在操作上主要包括如下几个方面：一是以双方协商方式促调解。对一些有一定申诉理由，但不符合抗诉条件或不能启动抗诉程序，或符合抗诉条件，但不抗诉效果更好的民事行政申诉案件，通过做双方当事人的调解工作，促成双方自愿协商解决纠纷，以达到和解息诉之目的。二是以公开听证方式促调解。针对不同的案情，通过公开案件的事实、证据，阐述法律依据，消除当事人对民行检察部门的不信任以及对法律认识的误区，求得理解，促成调解。三是邀请第三人参与促调解。在可能的情况下，邀请能为当事各方所接受的第三人介入，如人大代表、政协委员和人民监督员等，通过这些人的威望或关系，用道义、亲情教育感化，促使矛盾双方自愿达成和解。第三人的介入既可监督我们的工作，又能公正地调解好某些矛盾纠纷。五是整合内外资源促调解。内部建立民行、控申、侦监、反贪、反渎等多部门参与的联动机制。积极推行阳光检察，宣传民事行政检察职能，让更多人民群众不断了解民事行政检察工作，促使群众找准诉求方向；外部建立与人大、政协、纪检、公安、信访、镇综治中心等部门的协调配合制度。因为有时候案件比较复杂，涉及到多部门、多行业、多领域，这就需要通过多部门的配合协调，共同做好化解纠纷、平息纷争、案结事了的工作。形成合力，充分发挥非诉讼渠道化解社会矛盾机制效能，尤其促使涉检类社会矛盾得以早发现、早议事、早化解。
　　（二）、加强沟通，建立与法院共同化解社会矛盾联动机制。化解社会矛盾是检察机关和审判机关的共同责任，不能把抗诉权简单理解为就是与法院的对抗权，造成监督与被监督之间的对立、抗诉与再审之间的割裂。一是建立检法两院共同听证机制，提升执法公信力，提高民行检察办案质量和效率。按照“在配合中加强监督，在监督中加强配合”的要求，为节约诉讼成本，减轻当事人讼累，提高办案质量和效率，民行检察部门可以通过与法院信访室、审监庭联系、沟通，进一步改善“两院”工作关系，在检法两院取得共识的基础上，制定《关于共同听证工作会议纪要》，决定在案件申诉、提请抗诉、再审与纠正违法执行检察建议以及服判息诉等多个环节开展共同听证，在案件争议的问题上得到法院办案人员的理解和支持，切实维护当事人的合法权益。二是建立执行工作联动机制。针对“执行难”和“执行监督难”等问题，要不断丰富执行监督的内涵和方式，与法院会签《关于执行监督工作联席会议纪要》，对检察机关监督民行案件执行的监督范围及方式、工作联系、执行和解、介入执行和执行监督范围、方式等方面达成共识，将检察机关的法律监督内容具体化，使监督重点由事后监督转向预防干预，由被动应付转变为主动协调。使法检两院消除监督理念上的误区，加强交流和沟通，更加及时、有效的发现和解决执行中存在的问题，维护司法公正，化解社会矛盾。
　　（三）、拓宽思路，健全执法办案化解社会矛盾工作机制。办案过程是化解矛盾的过程，要把握好执法办案与化解社会矛盾的关系，切实把化解社会矛盾贯穿于办案的始终，要以执法规范化建设为着力点，建立执法办案化解社会矛盾工作机制，解决引发矛盾纠纷的源头性问题。一是加强矛盾化解工作的规范化建设。制定相应的规章制度，明确民行工作的接待规范、工作程序、要求，以及处理办法等操作性规范。通过细化办案的法律和事实审查标准、重申办案时限、出庭、归档、办案纪律及纪律责任和法律责任，将办案责任细化落实到各个环节。二是建立公开通报制度。规定通报的类型、程序和原则，要求对重大复杂的群体性申诉案件要公开通报民行审查流程、相关案情及申诉人代表的意见与建议。通报应遵循公正、公开、实事求是和民主的原则。三是建立检察建议跟踪反馈制度。按照检察建议在民行检察工作中适用的范围，明确办案人员制作、审批、跟踪和督促检察建议的程序，将检察建议的效力从软约束提升为规范化的硬约束，进而推动矛盾化解工作的深入。四是建立维稳形势研判、办案风险评估预警和应急处置工作机制。定期对所接待的来信来访群众、所处理的重大事项是否存在不稳定因素进行分析、研判和排查，提前制定应对预案，落实包抓责任人员，会同有关部门依法妥善处置，切实把不稳定因素消除在萌芽状态。建立健全执法办案风险评估预警机制，院内各科室在案件办理后都要就所办案件填写涉检信访风险评估情况登记表，对所办案件进行信访评估，提出信访化解方案并进一步落实，促进案结事了、息诉罢访。
　　（四）、惩防并举，建立预防和查处腐败化解社会矛盾机制。要拓宽工作思路，充分发挥民行检察监督职能优势，通过预防和查处由于执法不严、司法不公等腐败案件，从而化解源于此引发的社会矛盾。一是建立《共同预防违法行政工作机制》。可与相关行政执法单位开展共同预防违法行政工作，并结合实际，不断探索、总结，制订具规范性和可操作性的工作实施文本，使该机制不断扩大影响，真正发挥作用，不断促进行政执法机关依法行政，最大限度地发挥预防效能，预防和减少行政执法偏差引起的行政诉讼，从源头上预防“民告官”，减少行政诉讼，维护社会和谐稳定。如我院民行检察部门自2007年与县水利局、国土资源局、农业局、食品药品监督管理局、林业局、工商局、卫生局等七个单位开展共同预防违法行政工作以来，通过定期走访共同预防违法行政联系单位，实现从源头上预防和减少违规违法行政，从源头上减少“民告官”，效果较好。二是建立健全《违法行为调查工作机制》。按照最高人民检察院《关于完善抗诉工作与职务犯罪侦查工作内部监督制约机制的规定精神以及规范行使违法行为调查权的通知》精神，加强对司法人员职务犯罪特点和规律研究，发挥办理民行申诉案件的专业优势，提高“发现”线索的意识和能力。认真审查当事人举报、控告和申诉，注意通过执法不严、司法不公的现象“发现”职务犯罪线索。落实与控告申诉、反贪、反渎等内设职能部门协调配合的职务犯罪案件线索管理、移送机制，把民行检察监督职责与检察机关法律监督职责密切结合，最大限度地发挥民行检察监督的作用，积极调查违法行为，移送查办职务犯罪，积极化解社会矛盾。
　　总之，构建民事行政检察化解社会矛盾长效机制,充分发挥民行检察工作在社会矛盾化解中的积极作用是检察机关充分发挥法律监督职能、维护司法公平与正义、促进社会和谐稳定过程中形成的必然选择，在实践中，其作用已经显现出良好的法律效果和社会效果，在推进三项重点工作中有着不可替代的角色空间。 


广东省五华县人民检察院 魏京宁 赖兴平

海南省教育厅


海南省教育厅关于印发《海南省普通高级中学学生学籍管理规定》的通知

琼教〔2003〕12号


各市、县、自治县教育（教科）局，省农垦总局教育局，海南钢铁公司教育处，洋浦经济开发区社会发展局，各中等专业学校，厅直属中学：

为了加强我省普通高级中学学生学籍管理，进一步规范普通高级中学的办学行为，我厅制定了《海南省普通高级中学学生学籍管理规定》，现印发给你们，请各地、各普通高级中学认真贯彻执行。对外省学生要求转入我省普通中等专业学校、职业高中就读的，参照《海南省普通高级中学学生学籍管理规定》第十二条办理。



二○○三年二月十一日



海南省普通高级中学学籍管理规定

（试行）

第一章 总 则

第一条 为了全面贯彻国家的教育方针，维护良好的教育教学秩序，促进普通高中积极推进素质教育，加强学校管理，提高教育质量，特制定《海南省普通高级中学学籍管理规定（试行）》（以下称简《规定》）。

第二条 本《规定》适用于本省行政区域内所有完全中学高中部和独立建制的普通高级中学。

第二章 入 学

第三条 报名入学的新生，必须是按省教育行政部门当年有关普通高中招生规定统一录取的学生。未经县级以上教育行政主管部门按省有关规定批准录取的新生，任何学校不得接收。

第四条 被录取的新生必须按规定时间持录取通知书到校办理注册、缴费等手续。因故不能按期到校注册的，须向学校申请延期注册。不按期到校注册，又不办理延期注册手续的，取消其入学资格。

在校学生在新学期开始时，必须按学校规定的日期到校办理注册、缴费等手续。因故不能按期注册的，应向学校请假。不请假的，视为旷课。

第五条 新生办理入学手续后，即取得学籍。学校应在开学后一个月内编制新生学籍卡和学生名册，并将学生名册报县级以上教育行政主管部门备案。

普通高中学生学号由省教育行政部门统一编制，学生的学号同时也是该生的学籍卡号。

第六条 学生的学籍卡由省教育行政部门统一印制。学校为学生建立的学籍卡，要如实记载学生在校期间的德、智、体、美诸方面发展和休学、复学、转学、借读、退学、奖惩等的情况。

第三章 考勤与评价

第七条 学生到校上课和参加学校组织的各种活动,实行考勤制度。因故不能按时到校上课或参加学校组织的活动的，必须请假；不请假(包括超过请假期限)的，按旷课处理。对旷课和经常迟到、早退的学生，学校应及时向学生家庭了解情况，对学生进行批评教育；屡教不改的，给予相应的处分。

第八条 对学生的评价应坚持有利于促进学生发展的原则，从基础性发展目标和学科学习目标两个方面用简明的目标术语进行表述。

第九条 学校要在教育教学的全过程中采用多样的、开放式的评价方法了解学生的优点、潜能、不足以及发展的需要，为学生建立成长记录，准确记载学生学习的过程和结果。学校在为学生建立成长记录时，要坚持诚信的原则，把学生作为自身成长记录的主要记录者，并使教师、同学、家长广泛参与，确保记录的情况典型、客观、真实。

第十条 考试是对学生评价的主要方式之一，学校要根据考试的目的、性质、内容和对象，选择相应的考试方法，充分利用考试促进学生的进步，并注意将考试与其他评价方式相结合。

第十一条 学期、学年结束时学校要对学生进行阶段性的评价。评价内容应包括各学科的学业状况和教师的评语。教师的评语应在对平时积累的学生资料进行分析并与同学、家长交流、沟通的基础上撰写。评语应多采用激励性的语言，既要客观描述学生的进步、潜能及不足，又要为学生指明发展方向，帮助学生认识自我，树立自信。

第四章 转学与借读

第十二条 学生因常住户口随家长(学生父母或其他法定监护人，下同)户口迁入本省，学生家长可持变动后的户口登记卡向原就读学校申请转学，经学校审核同意，学生家长填写转学联系表，向户口迁入所在地的学校联系，接收学校签署同意接收意见，经县级教育行政主管部门审核，报省教育行政部门批准同意后，由原就读学校开具转学证明。

第十三条 本省学生转往省外的，应由学生家长持学生户口迁移证明提出书面转学申请，经原就读学校及其县级以上教育行政主管部门同意，学生家长填写转学联系表，向接收学校联系，接收学校同意后，由原就读学校开具转学证明。

第十四条 本省内的学生转学，由学生家长提出转学申请，经原就读学校批准同意报县级以上教育行政主管部门备案，学生家长填写转学联系表，向接收学校联系，接收学校批准同意报县级以上教育行政主管部门备案后，由原就读学校开具转学证明。

学校不得接收无转学证明的转学生。

第十五条 转学学生的学籍卡由原就读学校复制一份留存，原件和学生档案移交转入学校。

第十六条 借读是指取得某校学籍的学生到其他学校就读。借读期限一般为一学年，特殊情况经学籍所在学校和借读学校同意可以延长。借读生离开借读学校时，由借读学校发给借读证明，注明学习成绩、在校表现、借读年限，符合毕业标准或结业条件的，发给毕业证书或结业证书。

第十七条 省外学生符合下列条件之一的，可以申请在本省借读：

（一）华侨在国内的子女由在本省的有关部门或亲属负责照管、抚养并在本省居住的；

（二）家长双方出国工作后由在本省的有关部门或亲属负责照管、抚养并在本省居住的；

（三）家长双方在边远地区工作或工作流动性较大，由在本省的有关部门或亲属负责照管、抚养并在本省居住的；

（四）家长一方在本省工作，学生随其家长在本省居住的。

第十八条 申请在本省借读的省外学生，应持学生常住户口所在地的县级以上教育行政主管部门出具在当地就读有困难的证明和本省暂住证，向暂住地学校提出借读申请，经学校及其县级以上教育行政主管部门同意后，填写借读登记表，并按本省物价管理部门规定的标准缴纳借读费。

第十九条 到省外借读的学生，经原就读学校及其县级以上教育行政主管部门同意后，由学生家长持借读联系表联系外地接收学校。外地学校同意接收后，由原就读学校开具借读介绍信，提供学生有关材料。学生学籍由原就读学校保留。

第二十条 本省内学生一般不借读。确因学习困难或家庭照管困难需要借读的，须经原就读学校及其县级以上教育行政主管部门和接收学校及其县级以上教育行政主管部门同意后，方可到接收学校办理借读手续。

第二十一条 转学、借读一般在寒暑假期间办理。毕业年级，除有特殊困难经县级以上教育行政主管部门批准的外，一律不办理转学、借读。学生在受处分期间一般不予办理转学、借读手续。

第五章 休学与复学

第二十二条 在校学生因病或其他特殊原因需要休学的，由学生家长持县级以上医院或家长所在单位（居委会、村委会）证明向学校提交书面申请，经学校批准，发给休学证明。

学生在一学期内累计请假(包括病假、事假)时间超过上课总时数三分之一仍不能到校上课的，应办理休学手续。

第二十三条 学生休学期间保留学籍。休学期限一般不超过一年。

休学期满仍不能复学的，应在休学期满前半个月内由学生家长持县级以上医院或家长所在单位（居委会、村委会）证明向学校申请继续休学，经学校批准后可继续休学。

学生休学期满，未提出继续休学申请又不复学的，按旷课处理。

第二十四条 学生休学期满要求复学或休学期间要求复学的，应持休学证明向学校提出申请（因病休学的还应提交县级以上医院出具的具备复学所需健康状况的证明），经学校批准即可复学。

复学的学生由学校按其实际学力编入相应年级。

第六章 留级与退学

第二十五条 确因学习困难无法跟班学习的学生可留级。

第二十六条 学生申请退学，由其家长填写退学申请表，经学校审核同意后报县级以上教育行政主管部门批准。

第二十七条 学生有下列情况之一的，按自动退学处理，由学校予以除名，书面通知学生本人及其家长，并报县级以上教育行政主管部门备案。

（一）在一个学期内连续旷课超过一个月或累计旷课一个半月，经学校与学生家长多次联系帮助教育无效的；

（二）休学期满，经学校与学生家长联系仍未复学或不按期办理继续休学申请的。

第二十八条 退学学生由学校发给肄业证书。学生退学后，学籍自行注销。

第七章 奖励与处分

第二十九条 学校每学年可通过适当形式表彰一批品学兼优的学生；对某一方面表现突出或进步较大的学生，也应予以表扬。

第三十条 对犯错误的学生，学校要坚持以教育为主，积极配合家庭、社会开展深入细致的思想教育工作。对学生的处分要慎重。对极少数错误严重、经反复教育仍不悔改的学生，视其问题性质、情节轻重及对待错误的态度，分别给予警告、严重警告、记过、留校察看（以一年为限）、勒令退学和开除学籍等纪律处分。

第三十一条 学校勒令退学和开除学生学籍，应经校务会议或学校行政扩大会议讨论决定，报县级以上教育行政主管部门批准。学生的勒令退学和开除学籍处分材料，由学校留存。

被勒令退学和开除学籍的学生，由学校发给肄业证书。

第三十二条 受处分的学生经过教育改正了错误或有显著进步的，应及时解除处分。被勒令退学和开除学籍的处分一般不予解除，但学生在两年内确有改过表现，由学生提出申请，学校核准，报经县级以上教育行政主管部门批准，可返校学习。

第八章 毕业与结业

第三十三条 学生学习期满，达到省教育行政部门规定毕业条件的，由学校编制毕业生名册，报经县级以上教育行政主管部门核准后，发给毕业证书；达不到规定毕业条件，又不符合留级条件的，由学校发给结业证书。

第三十四条 结业的学生达到规定毕业条件的，经原就读学校核准，与应届毕业生一起编制名册，报经县级以上教育行政主管部门批准，发给毕业证书同时收回结业证书。

毕业证书、结业证书、肄业证书由省教育行政部门统一印制。毕业证书由省教育行政部门统一编号。

第九章 附 则

第三十五条 本《规定》自下发之日起执行。省教育厅以前有关普通高中学籍管理的规定同时废止。

第三十六条 违反本《规定》的，按有关规定严肃处理。

第三十七条 本《规定》由省教育厅负责解释。